全国首例强令提前退休案始末

全国首例强令提前退休案始末

作者：南阳市中级人民法院 曹萌 程相鹏

【本文要旨】

退休，是除非正常死亡外的每位国家干部、职工必经之路。但退休以个人首先提出申请，所在单位报请主管单位审核，然后由劳动部门批准为常例，以个人没申请就强令退休为例外。公民对劳动部门以通知形式强令其退休可依法提起行政诉讼。而在计划经济向市场经济转轨过程中，是职工身份，却从事专业技术性较强业务的双重、多重身份的公民并不少见，其退休年龄，应当依其从事的主要业务年龄限定为标准。这是其一。其二，从司法为民、减轻当事人诉累出发，行政诉讼是否可以探索象刑事附带民事诉讼那样，提起行政附带民事诉讼，本案给了立法者和世人一启迪。其三，“民不告官不理”，是民事诉讼的一个基本原则，行政诉讼也不例外。为避免行政机关推诿扯皮，便于案件审结后执行，本案的诉讼技巧也给了当事人一有益告知。

2010年1月11日，随着南阳市中级人民法院法槌再次落定，全国法院系统受理的首例长达8年之久的劳动部门强令提前退休纠纷案终于落下帷幕，内乡县人事劳动和社会保障局作出关于女教师谢爱荣退休的具体行政行为被终审撤销。与该案同步进行，但此前被中止的民事诉讼程序被启动，内乡县教体局被终审判令在判决生效后10日内按照规定补发女教师谢爱荣自2000年1月至2004年8月期间应享受的各种待遇、少发的工资，并按政策规定为谢爱荣办理医疗保险。内乡县人事劳动和社会保障局对此条款负有协助履行义务；内乡县教体局支付谢爱荣交通费、住宿费1998.50元。世人评价这两场官司时无不叹息“比8年抗战时间还长”。要说清个中原委，还要从劳动部门那份退休通知说起。

【女教师50岁莫名其妙被通知退休】

谢爱荣是内乡县人，1971年5月被招工在内乡县百货公司上班，1979年10月经内乡县人事劳动局（现更名为内乡县人事劳动和社会保障局）同意改为全民制固定工，后调整到内乡县城关镇教育办公室工作，1989年取得小学一级教师专业技术职务任职资格，1996年取得小学教师资格证书。同年9月1日，谢爱荣与内乡县教委（现更名为内乡县教体局）签订了为期8年的劳动合同（自1996年9月1日至2004年8月30日）。1999年12月20日，内乡县人事劳动和社会保障局下发内人劳（1999）17号《关于范丙义等62位同志退休的通知》，该通知所附名单中有谢爱荣名字。内乡县教体局按照该通知要求，停止谢爱荣工作，为其办理了退休手续。

【不愿退休提起诉讼】

谢爱荣认为自己是人民教师，不应接工人退休年龄标准（男55岁，女50岁）对待为由申请劳动仲裁，要求内乡教体局恢复其工作及医疗保险，补发已扣除24个月的工资总额15%的应得工资。内乡县劳动争议仲裁委员会认为内乡县教体局是执行内乡县人事劳动和社会保障局的通知要求，故对谢爱荣的请求不予支持。谢爱荣对该仲裁结果不服，以内乡县人事劳动和社会保障局为被告，提起行政诉讼。

案经审理，内乡县法院认为，内乡县人事劳动和社会保障局下发的内人劳（1999）17号文件，虽然产生对原告实体权利影响，但该人事处理行为，仅为“通知”，仅具有人事劳动政策指导性质，既不属于具体行政行为，又不属于人民法院行政诉讼受案范围，遂于2002年11月12日作出（2002）内法行裁字第024号裁定书，裁定驳回原告谢爱荣诉讼请求。

【申诉引发一波三折终胜诉】

谢爱荣对该裁定书不服，申诉要求再审。内乡法院于2004年决定对本案进行再审，并重点引导争议双方就内人劳（1999）17号通知在性质上是否属于具体行政行为，以及该通知的审批行为是否合法进行举证、质证。

案经再审，内乡法院认为，内乡县人事劳动和社会保障局对谢爱荣退休与否，虽没使用“决定”等形式，而采用“通知”，但该通知实际产生了谢爱荣退休的法律后果，完全符合具体的行为特征要件，并非抽象行政指导行为。同时，谢爱荣个人没有申请退休，其所在的内乡县城关镇教办室没有申报谢爱荣退休，主管单位内乡县教体局没有审核报批材料，应视为内乡县人事劳动和社会保障局对谢爱荣退休审批行为没有证据，即其决定谢爱荣退休程序违法。第三，虽然谢爱荣劳动档案记载是工人身份，应按照国家规定男55岁，女50岁年龄退休，但其还具备从事教师职业的资格，获得“三证”（教师资格证、教师职称等级证、聘任书），且从事教育职业已达20余年，属于计划经济向市场经济转轨过程中具有双重身份者，应按其主要从事的职业退休标准，即男60岁，女55岁年龄退休，内人劳（1999）17号通知明显不当。第四，谢爱荣生于1948年12月，1996年9月1日与内乡县教体局签订为期8年劳动合同，虽然至合同期满2004年9月1日谢爱荣已满56岁，超过退休年龄一年，但双方签订合同时，遵循了平等自愿、协商一致基本原则，合同履行期间，任何一方未提出效力异议，该合同在被有关部门确认无效前仍然有效，双方应当履行合同。现合同一方未提出主张，也没请求劳动行政主管部门或诸至法院解决，内乡县人事劳动和社会保障局直接行使职权强令终止该合同，显然违反法律规定，遂于2006年6月30日作出（2004）内法行监字第18号行政判决：1、撤销（2002）内法行裁字第024号行政裁定；2、撤销内乡县人事劳动和社会保障局内人劳（1999）17号通知关于谢爱荣退休的部分；3、内乡县人事劳动和社会保障局在本判决生效后一个月内作出相应补救措施（通知内乡县教体局补发谢爱荣自2000年1月至2004年12月期间应享受的各种工资等待遇）。

内乡县人事劳动和社会保障局对该再审判决不服，提起上诉。2007年12月28日，南阳市中级人民法院作出（2008）南行终字第03号判决：1、维持一审再审判决一、二条；2、撤销一审再审判决第三条。

该终审判决书送达后，内乡县人事劳动和社会保障局对该终审判决不服，向南阳市中级人民法院申诉再审。南阳市中级人民法院于2009年11月13日作出（2009）南行申字第48号行政裁定，裁定对本案进行再审。2010年1月11日，南阳市中级人民法院作出（2009）南行再字第27号行政判决：维持南阳市中级人民法院（2008）南行终字第03号判决。谢爱荣历经8年多曲折终于胜诉。

【评析】

这是一例罕见的强令提前退休案，而退休与否又关乎当事人切身利益，处理不慎将会给当事人及其所在单位造成重大损失，并有可能引起国家赔偿等不良后果，因此，人民法庭审查劳动部门批准退休行政行为合法性时，不仅要从实体上审查，而且还要审查其实施行政行为时是否遵循法定程序。对于违法审批，损害当事人合法权益的行为要依法予以纠正，以监督行政机关依法行政，减少或杜绝无谓申诉、上访现象，化解诉争，维护社会大局稳定及和谐，本案中，内乡县人事劳动和社会保障局败诉主要原因有三：

一、内乡县人事劳动和社会保障局强令谢爱荣退休违反法定程序

违反法定程序，是指行政主体实施具体行政行为时，违反法律、法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限等行政程序。本案中内乡县人事劳动和社会保障局在一审答辩和二审上诉中均辩解：审批退休没有法定的程序，内乡县审批退休的程序为先由用人单位申报到主管局委、主管局委签署同意后报人劳局，人劳局审查属实后以文件形式通知主管局委办理退休手续。但本案中，内乡县人事劳动和社会保障局审批谢爱荣退休时，并未接到谢爱荣所属单位申报和主管局委签署同意的相关材料，属于没有进行法律、法规及规章规定的必须进行的步骤的情形。在作出谢爱荣退休的决定后，没有将退休通知内容告知谢爱荣，亦未向她送达书面材料及告知其应享有的权利，因而属于违反法定程序。

二、内乡县人事劳动和社会保障局强令谢爱荣退休属于滥用职权

行政主体作出的具体行政行为虽然在其自由裁量权限范围内，但违反了法律、法规的目的和原则，并且不合理，称之为滥用职权。构成滥用职权的具体行政行为必须同时具备三个要件：①行政主体作出的具体行政行为超出其法定的权限范围；②该具体行政行为违背或者偏离了法律、法规的目的、原则；③该具体行政行为必须是不合理的。这里所谓的“不合理”，是指对所处理的问题具有一般知识的人都认为行政主体是不正当地行使职权。本案中，在法律、法规及政策对工人身份女教师应于何年龄退休没有明确规定情况下，就决定谢爱荣在年满50周岁时退休，违反了《行政法》关于“有授权则有行政，无授权则无行政”的基本原理，即超出其法定的权限，违背了法律、法规的目的和原则。同时，谢爱荣列举经内乡县人事劳动和社会保障局认可的数名工人身份女教师均于年满55周岁时退休，说明内乡县人事劳动和社会保障局在审批此类人员退休问题上存在执行标准不统一现象，属于不合理。

滥用职权的主要表现形式有三种：一是主观动机不良；二是未考虑应当考虑的因素；三是考虑了不应当考虑的因素。其中关于未考虑应当考虑的因素是指行政主体在作出具体行政行为时，没有把法律、法规规定应当考虑的因素或者按照常理应当考虑的因素作为依据，任意作出不合理的具体行政行为。本案中，谢爱荣虽为工人，但其经过市（地）级以上政府人事部门批准而取得有作为教师应当具备的全部资格，不同于普通工人，内乡县人事劳动和社会保障局仅以谢爱荣年满50周岁为由就决定她退休，是将谢爱荣按普通工人对待，属于未考虑应当考虑的因素情形。因此，内乡县人事劳动和社会保障局强令谢爱荣退休具备了构成滥用职权应同时具备的全部要件，构成滥用职权。

三、内乡县人事劳动和社会保障局强令谢爱荣退休主要证据不足

主要证据不足，是指行政机关向人民法院提交的证据，不能证实其所作出的被诉具体行政行为所认定的有关定性和处理结果的基本事实。具体行政行为主要证据不足的主要表现形式有四：①具体行政行为认定的事实不清。②具体行政行为认定的被处理行为或事实，没有足够的证据证实，或被告举不出证据。③具体行政行为认定的责任主体错误或证据不足。④将行为人的身份认定错误。

本案中，内乡县人事劳动和社会保障局认为谢爱荣未经市（地）级以上政府人事部门批准为聘任制干部，是以工代教，是工人。根据文义解释法，“以工代教”是指没有取得教师资格、专业技术职务任职资格和教师聘任职务资格的工人，在教师短缺情况下，临时从事教师工作。但谢爱荣拥有教师应当具备的全部资格和证件，被聘任教师职务，是名副其实的教师，而不属于以工代教。另，谢爱荣虽然没有经过市（地）级以上政府人事部门批准为聘任制干部，但使其成为教师身份的资格和证件均来自于市（地）级以上政府人事部门。显然，谢爱荣在被内乡县人事劳动和社会保障局决定退休前的身份是教师，而不是以工代教，故内乡县人事劳动和社会保障局强令谢爱荣退休时对其身份性质认定错误。

四、关于强化行政附带民事诉讼的探索与思考

谢爱荣为维护自己的合法权益，打了8年多官司，其耗费的心血不言而喻，我们在欣喜地看到法律最终给了谢爱荣公正同时，也遗憾地了解到至本文落笔之时，谢爱荣并没拿到她被提前5年强令退休应补发的工资，这不能不归咎于法律的设定。因为内乡县教体局作为谢爱荣的主管局委和工资呈报单位，在南阳市中级人民法院作出的（2009）南行再字第27号终审行政判决中，既不是被告，也不是第三人，不承担任何法律义务，其在没有任何法律文书或文件、通知情况下，不会就谢爱荣应补发提前5年退休工资事项，向内乡县人事劳动和社会保障局呈报审批，而“没呈报就不会核批”是现行行政职权的惯例，谢爱荣就拿不到她被提前5年强令退休应补发的工资。

了解法律设定程序的谢爱荣，于2002年提起行政诉讼同时，以内乡县教体局为被告，以内乡县人事劳动和社会保障局为第三人，一并提起民事诉讼，请求判令内乡县教体局及第三人为其补发工资、办理退休前的医疗保险、赔偿经济损失等。该民事诉讼受限于行政诉讼结果，故被中止。2009年9月28日，即南阳市中级人民法院作出（2008）南行终字第03号判决，谢爱荣行政诉讼胜诉后，一审法院才启动民事诉讼程序，作出（2002）内法民初字第901号判决书，判决：①被告内乡县教体局于本判决生效后5日内按照规定补发谢爱荣自2000年1月至2004年8月期间应享受的各种待遇、少发的工资，并按政策规定为谢爱荣办理医疗保险。②被告内乡县教体局于本判决生效后5日内支付谢爱荣交通费、住宿费1998.50元。③驳回谢爱荣要求第三人内乡县人事劳动和社会保障局承担责任的诉讼请求。该民事判决书送达后，内乡县教体局不服提起上诉。2010年4月6日，南阳市中级人民法院作出（2009）南民二终字第797号民事判决书，判决：①撤销内乡县法院（2002）内法民初字第901号判决。②内乡县教体局于本判决生效后10日内按照规定补发谢爱荣自2000年1月至2004年8月期间应享受的各种待遇、少发的工资，并按政策规定为谢爱荣办理医疗保险。内乡县人事劳动和社会保障局对上述条款负有协助履行义务。③内乡县教体局于本判决生效后10日内支付谢爱荣交通费、住宿费1998.50元。至此，这起同样历时8年多的民事案件才落下帷幕。世人评价谢爱荣打的两场官司时无不叹息“比8年抗战时间还长”。如果谢爱荣在行政诉讼时，以内乡县人事劳动和社会保障局为被告，以内乡县教体局为第三人，附带提起民事诉讼的诉求被保护，事情既可“一揽子”解决而无需另行提起民事诉讼，又能避免行政机关互相推诿扯皮。看来，诉讼技巧应引起当事人重视外，我们有必要进一步强化行政附带民事诉讼法律、法规，以求在最短时间内化解诉争，最大限度地保护当事人的合法权益，继而促进社会大局稳定。