行政机关制定的规范性文件不得违反上位法规定增设行政许可的条件

某投资公司诉福建省某市公安局某分局不履行行政许可法定职责及规范性文件审查案

——行政机关制定的规范性文件不得违反上位法规定增设行政许可的条件

【基本案情】

2019年6月，某投资公司通过公开招投标取得了案涉房屋租赁使用权，之后进行房屋装修、安全及抗震检测、消防验收。2021年9月，某投资公司向某市公安局某分局申请办理旅馆业特种行业许可证，该分局以某投资公司提供的案涉房屋产权证书设计用途为“办公”、不符合福建省公安厅作出的《关于进一步规范旅馆业特种行业许可证核发工作的通知》（以下简称“红头文件”）相关规定的许可条件为由，拒绝核发特种行业许可证。某投资公司认为，其租赁手续合法，某区人民政府已经召开专题会议调整了房屋的经营业态；上述“红头文件”系在某投资公司装修完成后才出台，该文件的要求实属增设办理行政许可事项的条件，违反了上位法的相关规定。某投资公司遂向人民法院提起行政诉讼，请求判令某市公安局某分局履行法定职责，依法为其核发特种行业许可证，一并审查案涉“红头文件”的合法性。

【裁判结果】

人民法院经审理认为，该案的争议焦点是某市公安局某分局拒绝核发特种行业许可证是否合法，而该行为是否合法又取决于其依据的“红头文件”相关条文是否合法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十七条第一款规定，人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。人民法院与福建省公安厅、某市公安局某分局等就“红头文件”有无法律依据、是否符合行政许可法规定进行沟通研究后，福建省公安厅主动对“红头文件”相关内容作出调整，取消了特种行业许可对房屋规划用途的限制规定。某投资公司于2023年取得特种行业许可证后，向人民法院申请撤回起诉。

【典型意义】

优化法治化营商环境，必须进一步深化“放管服”改革，依法规范行政许可和行政审批，及时修改、废止不利于优化营商环境的各类规范性文件，促进各类经营主体公平有序竞争，降低制度运行成本。行政机关制定“红头文件”应当有上位法依据，不得与上位法相抵触，坚决落实“法无授权不可为”。人民法院在审理行政许可类案件时，应当重点审查行政机关是否违法增设行政许可条件。该案中，人民法院在行政行为合法性审查过程中，发现规范性文件可能不合法，通过听取制定机关的意见等方式，推动行政机关主动修改规范性文件相关内容，不仅实质化解了该案行政争议，而且推动行政机关主动减少不合理的事前审批事项、完善事后监管制度，实现案结事了、政通人和，有效助推行政机关依法行使职权，在司法实践中落实落细党中央关于“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”的决策部署。

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