本文选编自梁上上：《行政规章与合同效力的关系》，载《中国社会科学》2025年第3期。
【作者简介】梁上上，清华大学法学院教授、博士生导师，法学博士。
排除行政规章对合同效力的适用是我国长期坚持的合同效力认定标准，但其正当性值得质疑：允许适用作为非正式法源的习惯却排除适用作为正式法源的行政规章，违反了法源体系的位阶原则；允许适用公序良俗一般条款却排除适用行政规章具体条款，违反了“不得向一般条款逃逸”的法律适用基本原则。如何界定行政规章对合同效力的影响？如何构建影响合同效力的法源体系？对此，清华大学法学院教授梁上上在《行政规章与合同效力的关系》一文中从行政规章影响合同效力的必然性出发，联系法源位阶体系以及法律适用原则，论证行政规章与合同效力的关系，并对影响合同效力的法源体系进行重构。
一、
行政规章影响合同效力的必然性
（一）行政规章排除适用的确立
在改革开放初期，《民法通则》与三部“特别合同法”都对合同违法无效作出了规定，但均未明确行政规章对合同效力是否产生影响，不同法律之间较为混乱。1999年颁布的《合同法》第52条第5项明确将行政规章排除在合同效力认定依据之外，合同效力制度进入统一的合同法时期，《民法典》承袭了这一规定。
（二）行政规章排除适用的突破
《合同法》关于合同效力认定排除部门规章适用的规定难以适应审判实践的需要。司法实践中，先后出现了对部门规章的“原则排除，个案适用”、在特定行业普遍适用的情况。前者表现为在部分案件中虽排除行政规章作为认定合同效力的依据，但将其作为认定合同效力的实质理由；后者如《九民纪要》第31条明确规定，违反金融领域部门规章合同应当认定为无效。
（三）行政规章参与合同效力治理：从疏离到协同
行政规章与合同效力的关系应从不参与合同效力治理走向协同治理。其一，引入行政规章有利于克服《民法典》对合同效力的规范固有的局限性。民法规范的自身局限性在于，它只能对具有共性的一般性问题加以规范，而对一些专业性或者特殊领域的问题更多时候无力作出精准的把握。为此，《民法典》才会采取“外挂机制”，借助于引致条款，引入违反法律、行政法规的强制性规定作为评价合同效力的依据，克服《民法典》自身存在的不足。其二，引入行政规章能实现对合同效力的专业监管和协同治理。随社会分工的细化，社会问题需依靠多类规范、机制协同治理。履行监管职责的行政部门与司法机关同为风险治理者，专业知识丰富，在把握特定行业、领域活动的特点、规律上具有优势。部门规章是专业部门对合同效力进行监管的主要工具。在合同效力判断中引入部门规章，有利于从整体上促进法治的协调统一，避免出现不同法域之间规范抵触的情况。
二、
行政规章不影响合同效力违反法源位阶原则
（一）行政规章的排除适用违反法源的静态位阶
法律适用的基本原则是，正式法源要优先于非正式法源。我国的法律渊源可以分为三个不同层次。第一层次是狭义的法律。第二层次是《立法法》上除狭义法律外的其他法律渊源。第三层次是习惯，包括民事习惯、商事习惯与国际惯例，这是非正式的法律渊源。行政规章排除适用违反法律渊源的位阶规则。在法源体系结构中，行政规章的位阶虽然落后于狭义的法律，但属于《立法法》上的正式法律渊源，处于第二层次，高于作为非正式法源的习惯。《民法典》第10条已经肯定了习惯的法源地位，又明确了习惯的位阶低于法律。如果理论界与审判机关否定行政规章作为合同效力的认定依据，显然违反了法律渊源位阶的基本规则。
（二）行政规章在法源位阶中的动态提升
只要是正式法源都可以影响合同效力。具体法律制度在法源体系中的位阶存在多样性。某一法律制度在法律渊源体系中的位阶可能变化。从我国的立法实践看，某一法律形式的法源位阶只会上升，不会下降。这是因为，我国法源体系的形成是一个从法律不完备到逐步完备的过程。当某一社会现象需要法律加以规制时，立法者初始对其认识并不充分，往往采取授权立法或者试点立法，是从位阶较低的法律渊源开始立法的，条件成熟时将其法律位阶加以提升。《立法法》规定，行政法规条件成熟时可以制定法律，地方性规章条件成熟时制定地方性法规。当行政规章上升为行政法规或者法律时，就会出现调整同一行为的同一法律条文，在不同时期的法源体系中呈现位阶不同的情况。对于一般民商事案件的法律适用来说，这直接违背了“同类事物，同等处理”的法治原则。
三、
行政规章不影响合同效力规定违反法律适用原则
（一）公序良俗与合同效力评价
公序良俗原则是认定合同效力的依据，是填补法律漏洞的工具。公序良俗原则属于概括性条款，需要法官在个案中依价值判断予以具体化。在司法实践中，往往采取类型化方法。但是，仍然难以避免公序良俗原则在适用时出现各种问题。所以，适用公序良俗对合同效力进行评价时要谨慎，要注重说理的透彻性。
（二）行政规章相对于公序良俗的比较优势
行政规章相比于公序良具有以下三点优势：其一，更权威性。公序良俗是社会经济生活中自发形成的秩序与习惯，没有经有权机关的确认，其权威性相对不足。行政规章的权威性来源于立法主体的权威性、立法权限的有限性与明确性以及严格的立法程序。其二，内容具有明确性与可执行性。其三，具有备案审查以保障法制统一原则。制定行政规章接受法制统一原则检验的措施主要有备案（审查）与审查。从备案审查的程序可以看出，行政规章更具合宪性与合法性，法院适用行政规章对合同效力作出评价，更符合法制统一性。
（三）行政规章不影响合同效力规定违反实质理性
1.性质上属于违反基本的法律适用原则
排除行政规章的适用违背法律适用的基本原则。在法律适用过程中，针对某一具体合同的效力认定，存在部门规章强制性规定可以适用的情况下，裁判机关却将其排除适用，直接运用公序良俗原则判定合同效力。这一做法与“不得向一般条款逃逸”的法律适用原则相冲突。存在行政规章可以适用的情况下，适用公序良俗原则来认定合同效力的做法属于画蛇添足。如《合同编通则司法解释》第17条第2款列举了法院在认定合同是否违背公序良俗时需要考虑的核心要素就是政府部门的监管强度。
2.绕道公序良俗带来高昂的社会成本
绕道公序良俗所带来的社会成本具体体现如下。其一，违反思维经济原则。通过排除部门规章来适用公序良俗原则，将会显著增加裁判者的说理负担。其二，将增加社会交易成本。合同具有确定性，可以降低交易成本，有利于当事人作出理性选择。但是，公序良俗本身属于一种价值判断，内涵与外延都具有不确定性。利用公序良俗原则来判定合同效力，必将带来合同效力认定的偶然性与不确定性。而且还可能诱发违规行为的发生。其三，绕道公序良俗可能损害法律权威，危及法律信仰。绕道公序良俗的裁判路径中，法院需要填补一些价值与内容。这增加了法官说理难度，当事人不太容易接受审判结果，容易损害法律的权威。而且，公序良俗是主观性较强的条款，容易出现同案不同判的情况。
四、
影响合同效力法源体系的重构
（一）行政规章参与合同效力治理的领域扩张
行政规章参与合同效力治理的领域应当扩张，从特定的金融监管领域走向全部专业监管领域。自从《九民纪要》第31条实施以来，金融领域合同违反部门规章无效的做法已经获得社会的认同。下一步应当将范围扩大到所有专业监督领域。如房屋买卖、房屋装修领域等其他专业监管领域。
（二）法律参与合同效力治理的范围扩张
我国《民法典》第153条的规定将部门规章排除在合同效力认定依据之外，已无法适应复杂社会多元治理的需要，应该作出修改完善。具体建议如下。一是删除《民法典》第153条第1款第1句中的“行政法规”，只保留“法律”两字。二是增设“法律”的定义条款。将法律的范围扩展到《立法法》所划定的范围，是较为适当的。
主要理由为：（1）部门规章比公序良俗更具有评价合同效力的资格，应当对合同效力具有评价效力。地方政府规章与部门规章同属行政规章，地方政府规章也应当具有同等的影响力。地方性法规、自治条例与单行条例，在法律渊源中比部门规章位阶更高，对合同效力自然更应当具有影响力。同时，最高人民法院与最高人民检察院的司法解释在实践中扮演着重要角色，应当将它们纳入对合同效力产生影响的法律范围。（2）符合社会认知，符合法制统一原则。（3）划入范围的法律数量并不多。（4）排除不属于《立法法》规定的其他规范性文件。总之，将法律的范围至少扩展到《立法法》所圈定的法律的范围，法律的数量与范围是可控的，是较为稳妥的。
五、
结语
合同效力制度的演进历史表明，将行政规章排除在合同效力认定依据之外，已经催生了与行政执法和审判实践脱节的现象，我国应该将行政规章的强制性规定作为认定合同效力的法律依据。行政规章影响合同效力不违反法源体系中的位阶原则，也不违反法律适用原则。复杂社会的合同效力评价制度需要融入民法与其他法律协同治理的新理念，我国《民法典》第153条第1款的“法律”范围应适当加以扩大，可以将认定合同效力依据的法律范围限定为《立法法》所划定的法律范围。
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