论我国农村留守儿童监护存在的问题及其制度成因

论我国农村留守儿童监护存在的问题及其制度成因

作者：歙县人民法院 廖欣

一、问题的表现

（一）法定监护严重缺失

父母是未成年子女的法定监护人，应当履行法定的监护职责。农村留守儿童之所以容易沾染上恶习甚至走上违法犯罪的道路，很大程度上是因为缺少父母的正确引导。有人认为，父母监护的缺位是目前影响留守儿童生存、保护、发展的最大负面因素。所以说法定监护的缺失是农村留守儿童权益受损的最大成因。其实对于成长中的未成年人而言，家庭结构的完整，父母随时的关心和保护，比物质生活质量更为重要。家庭是儿童的第一课堂，是青少年思想道德形成的基础。家庭教育的缺位影响，导致了目前农村留守儿童的犯罪问题也越来越突出。据相关数据显示，农村留守儿童的犯罪率逐年上升。父母常年的外出给了留守儿童更大的空间，但也致使生长发育期间的留守儿童缺少父母对其行为的正确指引和约束。此外，现在资讯传媒发达，辨别是非的能力较弱的留守儿童容易很受到外界的不良影响，导致心理的扭曲。不健康的心理加上外部世界的诸多诱惑，极易促使农村留守儿童走上犯罪的道路。总之，父母对留守儿童的生活、心理健康都起着不可替代的作用。

但是从另一方面考虑，对广大外出务工人员来说，谁愿意离乡背井，离开自己的家乡和亲人呢？社会发展太快，城乡居民的收入差距较大，而生活水平也有巨大差别。在从事纯农业种植收入低的情况下，为追求更好的生活和面对日益高涨的生产资料、小孩教育费用等日益增长的负担，广大农民不得不进城务工。对广大进城务工人员而言，离开家乡外出务工实是无奈之举。户籍、住房、经济等因素的制约则是父母没有将孩子带在身边而是留在农村的重要原因。城市公办学校一般需要高额的借读费，而且城乡差距易使农村孩子受到排挤，在陌生的环境下感觉格格不入，因此反而不利于孩子的学习和成长。而把孩子送到打工子弟学校，教学质量、安全问题又都无法保证。因此，实际情况是大量农民工子女跟随父母进入工作的城市，但在教育问题不能很好的解决的情况下，只能打道回府，留在原籍成为留守儿童。因此，农民工外出务工是现实的社会生活决定的。城市边缘化待遇以及教育问题的存在等都成为农民工被迫把其子女留在原籍留守的无奈选择。因此，农村留守儿童法定监护的缺失是有其必然性的。

（二）委托监护不足

委托监护作为法定监护的重要补充，但有很多不足，不能达到补充效果，主要包括以下几个方面：

①监护力度不足，监护效果差。在单亲监护中，父母一方外出务工，会导致孩子父爱或母爱以及教育的缺失。家庭的教育指导是全方位的，缺少任何一方都会对正在生理和心理发育中孩子产生影响，产生偏差。同时，由于单亲外出，留守在家的父亲或母亲一方所承受的压力负担会加重，也因此其监护能力、教育能力会随着下降。监护力度不足的现象在隔代监护上表现的更为明显。隔代监护的监护人通常是60岁以上的老人，本身的身体素质就不好，是需要监护的对象。他们受本身身体素质的限制，没有时间也没有精力照顾好留守儿童。同时这些祖辈大多都是文盲，半文盲，在教育方面显得力不从心，更甚是是根本对此不重视，认为保证孩子的生活水平就足够了。此外隔代亲的现象严重，祖辈往往是采用溺爱甚至放纵的监管方式，认识不到不良习惯的养成对孩子成长的影响，不能很好的引导孩子树立正确的人身观、价值观，从而导致孩子在性格上有缺陷。此外，由于老人本身身体因素的制约，还可能导致这样一种现象，就是逆向监护。就是在老人生病的时候，留守儿童反过来照顾老人的生活。农村孩子早当家，可能会使一些孩子较早的成熟，独立生活能力、交际能力会比同龄人强，但是也可能会对孩子在学习生活上产生负面的影响。再次，上代监护中，监护人往往只对被监护人的物质需求和课业比较关注，而对心理沟通和正确的行为观树立方面采取漠视的态度。这一般是由于人情关系导致的，害怕严厉了孩子会向父母告状，导致吃力不讨好。同辈监护则弊端更多，如上述所说，同辈监护中的监护人自己本身就是被监护人，本身就需要引导，如何还能引导别人？

②监护职责不明。委托监护无相关法律依据，委托监护的性质、范围、权利均无相应的具体规定。委托监护人是否有权代理被监护人进行民事活动，是否有权管理被监护人的财产，对被监护人的管理教育以何为标准等等均无法依相应的法律规定来进行解答。因此一旦发生被监护人的权利被害或者被监护人侵权的情况，委托监护人往往会推卸责任，而法定监护人也因为没有法律依据而无可奈何，纠纷就此产生了。这种事件在农村屡见不鲜。例如17岁的张某，父母外出务工，将其托付给叔叔照顾，后张某沉迷网吧，学业荒废。其父母认为是其叔父照看不周，而其叔父则认为自己不便强制管教，双方发生矛盾，甚至不再来往。

③监护方式不定。农村留守儿童的监护方式是处于非稳定和动荡状态。例如在以上四种监护之一和法定监护中更换，单亲监护中，父或母轮流出去打工，祖辈监护中因为祖辈去世而更换监护人，亲友监护中因上辈亲属、朋友需长期外出而更换监护人的，或者由于留守儿童个人的因素而要求更换监护人的。监护人的更换，对留守儿童的影响也很大，他们要花大量的时间、精力去适应、了解新监护人。监护方式的不定使得留守儿童没有安全感，稳定感，影响孩子身心的健康成长。

二、问题的法律制度成因

监护是指对无民事行为能力人、限制民事行为能力人的人身、财产及其他合法权益进行保护的法律制度。我们国家法律明确规定了监护制度，用以规范监护人和被监护人之间权利义务关系。与农村留守儿童监护问题存在相对应的就是有关留守儿童的监护的法律制度存在较多的缺陷。

（一）未区分亲权监护

目前，我国的法律制度未对亲权和监护加以区分，未规定亲权实质上又具有亲权的内容，亲权和监护概念和内容上的交叉造成了现在理论上对监护认识混乱和模糊.。笔者认为只有将亲权和监护区分开来，才能更好的设置监护制度，更好的保护留守儿童的权益。从罗马法开始，亲权和监护被严格的区分开来。亲权制度源于罗马法和日耳曼法，现在许多国家的亲权制度一般多继受日耳曼法。我国理论界对其概念的界定不一，但基本的内涵是一致的，即认为亲权是一种身份权，一种专属于父母的权利和义务，不得随意抛弃。监护制度也是来源于罗马法，在传统的理论中，一般被认为是亲权制度的延长或补充。对监护的概念，我国理论界有多种观点，但在实质上趋于相同。一般认为监护是监督和保护无民事行为能力和限制行为能力人合法权益的民事法律制度。对于监护，在我国理论界，多数学者认为其是一种义务性质。亲权和监护颇为类似，但是两者仍有很大的区别：①主体不同，监护可以是任何人和组织，亲权的主体则是父母；②客体不同，监护的客体是无行为能力人和限制行为能力人，其中包括未成年子女，而亲权的客体只是未成年子女；③内容不同，监护是对限制行为能力人和无行为能力人的人身、财产权益依法实行的监督和保护，亲权是父母对未成年子女监护。亲权和监护不分，正是我国监护制度存在较多漏洞的重要理论根源。所以要保护农村留守儿童的合法权益，首先要做的就是区分亲权制度和监护制度。

（二）现有规定多是原则性规定，可操作性差

首先，对于监护人资格的规定。监护人的资格，就是充当监护人应当具备的条件。我国《民法通则》仅笼统地规定监护人须有监护能力，却没有具体说明什么是“有监护能力”。在《民通意见》中的规定是“根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素来确定”。而对于监护人的思想道德素质、文化教育水平、监护人与被监护人之间的联系等因素则没有具体地提出加以考察的规定，因此难以保证监护人的监护水平，监护力度。现实生活中因为对于监护人的错误决定而导致留守儿童权益的受损的事例屡见不鲜。

其次，对于监护人范围的规定理想化。我国《民法通则》规定除了父母、祖父母、外祖父母、兄姐即关系密切的其他亲戚朋友以外，第16条第4款还规定了未成年人的父、母所在单位或未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或民政部门担任监护人为监护人的情形。就笔者看来，此项法律规定在现今基本上无现实意义。这条规定在计划经济的时候起过一定的作用，但目前实行的市场经济，强调政企分开，单位和雇员之间仅是雇佣关系，此种情况下父母的单位承担监护职责的规定就不现实了。而居民委员会、村民委员会还有民政局，法律也并未相应规定具体可操作性的条件、执行部门和相应的执行程序。而且就监护的性质来说，单位组织是不能直接监护的，需要由单个的“人”来执行落实，但此项规定没有具体细化在单位组织内部如何选任监护人，所以容易造成监护落空的情形。

第三，我国《民法通则》规定指定监护中指定主体是未成年人父母所在单位或未成年住所地所在居委会、村委会。笔者认为此项规定值得商榷。未成年人的监护人的变动对未成年人来说是很重要的，所以不应该轻率地由没有公权力的单位、村委会、居委会行使。此项规定原先考虑的可能是这些基层组织对相应的情况较熟悉，可以做出较合理的指定，但是考虑问题不能仅仅考虑一个方面，就村委会和居委会的性质来说，只是一种自治组织，并不具备相应强制力的保障。目前世界上主要发达国家的通常做法都是要法院的公权力介入。所以笔者认为指定的权力应由法院来行使，可以令未成年住所地所在居委会、村委会进行必要的辅助工作。

第四，留守儿童的合法权利被他人侵害时，有关的诉讼规定并也缺乏可操作性。例如我国《民事诉讼法》第五十七条规定，无诉讼行为能力人由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。但我国国民法制度中并没有委托监护的规定，而《未成年人保护法》第16条也没有规定委托监护的情况下，受托人可以作为监护人的代理人，以法定代理人的地位参加诉讼。也就是说，当留守儿童的权益遭受侵害时，必须在法定监护人回来之后才能向法院提起诉讼。此种规定不利于留守儿童及时主张权利。还有就是我国目前的基本诉讼制度设计忽略了父母或其他监护人侵害留守儿童的权益而引发诉讼的情形。不仅是对留守儿童来说，对所有未成年人来说都是不力的。未成年人没有民事诉讼的行为能力，只能由其监护人作为法定代理人来代为诉讼，那么在民事侵权情况下有谁来代为诉讼呢？虐待罪在我国属于自诉案件，也需要由他们的法定代理人行使，对没有诉讼行为能力的未成年人来说情又有谁来代为诉讼呢？有人可能说在监护人不履行监护职责或者侵害了被监护人的合法权益时其监护资格时，会剥夺其监护资格，可以有新的监护人来代理进行诉讼。那么，当监护问题产生纠纷，指定监护人不愿意承担监护责任的空白时期呢？

第五，关于委托监护的规定也过于简单笼统。委托监护是留守儿童目前适用最普遍的一种监护方式，因此委托监护的完善对于留守儿童权益的保护非常之必要。但是，我国法律目前对于委托监护的规定过于简单笼统，缺乏操作性和现实基础。2006年12月29日全国人大常委会审议通过修订后的《未成年人保护法》（2007年6月1日起施）规定了对农村留守儿童的委托监护制度。第16条规定“父母因外出务工或者其他原因不能履行对成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”《未成年人保护法》增加的这一项法律规定，一方面使我们正视留守儿童监护现状的不足，另一方面扩大了委托监护人的范围，将所有“有监护能力”的成年人都纳入其中，试图以此解决留守儿童的监护问题。该项规定是法律首次对留守儿童的监护问题做出明文规定。但该项法律规定由于并没有配套的相关规定以及现实基础，因此在现实生活中并不能达到预期的效果。本项法律规定，从立法目的来看，是为了保护留守儿童被监护的权益，但问题是本条却将解决这一问题的任务分配给了留守儿童的父母。这个问题本来就是因为留守儿童的父母解决不了所产生的，是一个社会化的问题。将社会问题的解决“归责”于单个的社会个体或某一群体是与现实相违背的，很难取得真正的实效。

另外，此项规定表明委托监护成立的条件有两个，一是受委托人愿意接受委托，二是受委托人是有监护能力的成年人。但通过对农村人口结构的分析来看，这并不容易。农村常住人口青年人是进城务工的主要人员，而老年人由于自身的身体不佳、文化程度偏低而“力不从心”。由于目前中国已经出现老龄化的问题，现实中中年人群体也是农民工的一个重要组成部分。通过对周边农村的观察，现今留守农村的大多是老人，有些中年人是在农忙时留在农村，农闲是外出务工，不具备监护的时间。因此，既有监护意愿又有监护能力的合适监护人的缺失，使留守儿童的委托监护难于有效地实现，即现实基础的缺乏。同样地，这也将使得《未成年人保护法》有关留守儿童的委托监护的规定面临有效实施的困境。同时我国基本法《民法通则》中并没有委托监护的相关规定，只是《最高人民法院关于贯彻<；中华人民共和国民法通则>；若干问题的意见》的第22条的作了规定，即“监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。因被监护人的侵权行为需要承担民事责任的，应当由监护人承担，但另有约定的除外；被委托人确有过错的，负连带责任”，表明法定监护人在现实的法律适用中可以采用委托监护的形式来完成自己的法定监护职责。但是，此司法解释只是规定了在委托监护时被监护人的侵权行为的法律责任应该如何承担的问题，而对于委托监护制度中有关委托监护人的资格和能力，法定监护人、委托监护人和监护人之间的权利义务，以及委托监护中纠纷的解决和救济方式的规定，在法律上出于空白状态。一个法律规定的实施，均需要相关法律的具体、系统的规定，需要一个整体的法律制度来保障其实施。法律对于委托监护制度没有系统的规定甚至在真正的法律文本中根本就没有规定，使得这项规定根本得不到落实，得不到想要的实效。在现实的生活中，因为委托监护而产生的纠纷屡屡皆是。

（三）单位组织规定甚少

目前农村的监护方式除了法定监护，更多的是委托监护，然而上述分析足以明确这两种监护目前存在的缺失和不足。我国《民法通则》虽然规定了组织监护，但是却是在没有上述两种监护之下才能产生作用，而且流于形式，没有可操作性。我国也尚未建立国家监护、学校监护等制度，法律也未明确任何专门机构作为留守儿童最后的保障，所以说我国目前的现实是公权力干预下的监护空白。因此农村留守儿童数量逐年增加，却一直处在无监护或弱监护的状态，无从获得更多的保护途径。我国迫切的需要建立一个完善的留守儿童监护体制，结成一个国家、学校、家庭三方互相联结的保护网，来保护留守儿童的合法权益。

（四）监护权责规定不全面

首先，我国《民法通则》虽然将监护作为民事权利加以规定，但实际上规定的更多的是职责，对权利的规定则是一笔带过。我国《民法通则》第18条规定了监护人的职责：“监护人应该履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。监护人依法履行监护的权利，受法律保护。监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任：给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或有关单位的申请，撤销监护人的资格。”《民通意见》里第10条也规定了监护人的多项职责。而就监护权利来说仅在《民法通则》第十八条中笼统的进行了规定，即监护人依法履行监护的权利，受到法律的保护。就有血缘关系的父母来说还可以理解，但是监护人不仅是父母，还有其他类型的监护人，对他们来说，这种规定就显得苛刻了。而这种懈怠则是委托监护下留守儿童权益受损的最大根源。就其他国家的立法经验来说，当今世界各国都规定了监护人的职责，但也大都明确规定了监护人享有的权利与权益，例如法国、瑞士等。没有无义务的权利，也没有无权利的义务。只有义务没有权利对监护人是不公平的。

其次，就是监护人的监护责任不明确。我国法律规定监护人不履行监护职责或侵害被监护人的合法权益的，应承担法律责任，但确没有明确规定应承担的具体责任，在合作情况下承担责任。所以说虽有规定但过于笼统，缺乏可操作性，容易因此产生纠纷。另外，监护人不履行监护职责是否要考虑意志因素法律规定的也不明确，所以在实践上对于责任承担难以操作。监护责任不明确很容易导致法律被虚置，使得农村留守儿童的权益极易受损。

（五）监护监督制度缺乏

我国传统观念认为对未成年人的保护纯粹是家庭内部的事物，与国家无关。监护人大多是父母，基于血缘关系，也不大可能侵害被监护人的利益。现实中被监护的未成年人也大多没有独立的财产。因此认为实际生活中监护监督没有必要，所以我国对未成年人的监护就缺少了相应的监督制衡机制。我国民法通则18条规定了监护人不履行监护职责或自己侵害被监护人的利益时，法院可以根据有关人员或者有关单位的申请撤销监护人的资格的情形，可以看做是有关监护监督的规定。但是由于规定的模糊性，使得该条款形同虚设，所以我国法律制度上仍等同于没有监护监督制度。

我国的监护人分为两种类型，一是父母，另外一类就是父母以外的其他人。作为父母来说，可以不需要监督，这是基于天然的血缘关系。但这也并不是一定的。事实上，亲权人自己侵害被监护人利益的情形也有很多。对于第二类监护人来说更是如此。特别是在现今经济社会高速发展，大量工作者涌入城市，造成大量留守儿童的情况下。对留守儿童来说，他们的法定监护人一般不能很好的行使法定监护，一般采取的是委托监护的形式，那么委托监护人不需要监督么？有人可能说留守儿童的法定监护人可以对其进行监督，他们是权力的授予人，但是要注意的是，留守儿童的法定监护人之所以要委托别人对其子女监护的原因就在于其自身不能很好的履行其监护职责，那么此时他们的监督能力也是很有限的。此时，有效的监督机制就显得很必要了。例如2004年5月，江西省赣州市的某校某一女学生，因为父母长期在外务工，家庭疏于管理，沉迷于网络，轻信网友而被强奸。如果有有效的监督机制，此类悲剧或可避免。事实上世界上一些主要发达国家或地区都十分重视设立监护监督人和相应的监护监督机构，以确保监护落到实处。对监护人来说监护是一种义务，但同时也是一种权力，有权力就必须要有监督，只有有效监督才能保障监护人履行义务或者说是正确的行使权力。

二、解决我国农村留守儿童监护问题的法律对策

（一）区分亲权与监护

如前文所述，将亲权制度与监护制度合二为一的体例有欠科学，是我国监护制度存在较多漏洞的重要理论根源，不利于农村留守儿童的权益的保护。所以应当在法律上将亲权制度和监护制度区分开来。由于亲权是基于父母的身份而产生的，所以对与亲权制度下的监护，可以设置相对较少的限制。监护是在没有亲权监护不能的情况下，基于法律所产生，属于职责的性质。所以立法应当采取限制主义的原则，对监护资格，监护职责等做明确的规定。使得农村留守儿童的成长出于一个科学的完善的监护体系之中。

（二）加强有关监护规定的可操作性

法律的制定不仅要看其规定是否正确，更重要的还要看其实效性。一项法律规定是否能实现其立法目的，关键还是要看其在司法实践中是否能得到落实。因此，在立法时，应当要注意相关规定的可操作性，并制定好相关的配套制度。例如上述所说，我国民法通则规定了未成年人的父、母所在单位或未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或民政部门担任监护人为监护人的情形，那么就应当作好配套的制度规定，如执行部门、执行程序以及执行方式等。否则该规定只会形同虚设。对于诉讼制度的缺陷，笔者有两点建议，一是规定法定监护人有授权委托监护人提起诉讼的权力，可以在法定监护人委托委托监护人监护时授予；二是建立国家监护和监护监督体系，在上述的情况下，就可以由国家监护机构或监护监督机构来提起诉讼。

委托监护是目前农村留守儿童的一种比较普遍的监护方式，所以委托监护规范的完善对农村留守儿童而言具有重大的现实意义。但委托监护仅在司法解释中作了相关规定，所以就目前来看，法律规范少、位阶低是委托监护未能达到其实效性的最大障碍。笔者认为应当首先将委托监护在法律中加以规定，以增加其权威性和约束力。其次，应当健全委托监护制度的内容，具体可以从以下几个方面加以完善：

（1）首先要做的就是明确委托监护的概念以及细化被委托监护人的任职资格。我国目前的法律规定中并没有关于委托监护的具体规定，只是在理论领域对此下了定义。因此，首先要做的就是在我国的基本法中明确什么是委托监护，委托监护的范围，这样也有助与维护法制的统一与司法实践中的贯彻执行。而委托监护是否能得到很好的实施的关键就在于受委托的监护人。而我国现有的法律规定过于笼统，缺乏可操作性。对于有近亲属关系的受托人可以适当放宽，但对于此外的其他监护人，应当重点考察其道德素质、文化教育水平、与被监护人之间的关系的状况等因素，以保证监护能有效实施。因此笔者建议可以在区分亲权与监护的基础上，将委托监护纳入监护的规定范围，并在此范围内对其进行细化的规定。

（2）增加委托监护人的权利。监护设立目的“纯粹为保护被监护人的利益”，“绝对不允许监护人借监护以谋求自身利益”，所以造成了这样一种观点，即监护是一种义务。这也造成了我国“监护人义务多，权利少”的现象。这对父母之外的其他监护人就未免苛刻了，对于委托监护来说更是如此。对委托监护人来说，其原来并没有法定监护义务，现在被科以义务却没有被赋予权利就过于苛刻了，权利义务长期的不对等，势必打击委托监护人的积极性，这也是我国现今司法实践中监护人互相逃避、推诿、不认真履行监护职责的主要原因。所以应当贯彻民法上权利与义务相一致的原则，赋予委托监护人相应的权利。笔者认为应当赋予委托监护人的报酬请求权，给予其适当的经济补偿或法院规定的适当的报酬，已达到激励其监护积极性的目的。同时应当规定在有协议时，不违背相应强行法规定的情况下，优先适用协议的自由。

（3）明确委托监护人的监护义务和责任。我国目前法律对监护人的职责做了相应的规定，但却没有规定委托监护人的义务。仅规定了在被监护人侵权的情况下，委托监护人却有过错的承担连带责任。但对委托监护人没有尽到其义务而致使被监护人权益受损的情况下应承担的责任没有做相关的规定。有人认为这一点可以由委托双方根据监护人的义务来协议确定，但是要注意的是目前在农村留守儿童监护的类型中隔代监护和上代监护占很大比例，而我国比较讲究人情关系，制定协议没有多大的现实基础。而且完全由协议来规定会产生规避法律责任的情况。例如，一夫妻均外出打工，将子女委托一亲戚照顾，双方约定，监护期间被监护人发生任何事故都与委托监护人无关。这就违背了委托监护的初衷。因此笔者认为可以在法律中进行明确委托监护人应尽哪些义务，例如保护被监护人的身体健康、照顾其生活、管理教育被监护人等。其次要明确规定何为过错，在过错的情况下应承担的责任。由于农村留守儿童的委托监护一般是长期的，受托的委托监护人在相当长的时间内代为履行监护职责，所以可以规定委托监护人在过错的情况下根据被监护人辨认能力的大小、是否有偿等因素来承担相应的责任，同时可以允许双方进行协议，但不得违背法律的强行性规定。

（三）建立国家监护

随着社会法制化进程的加快和个人法律思维的启蒙，在婚姻家庭等私法领域内公权力“无为而治”的时期已经走到尽头，公权力大量介入是亲属法发展的立法趋势。我国宪法规定了儿童受国家保护的原则。联合国《儿童权利公约》也明确规定了对于监护空白期的儿童，有权得到国家的特别保护和协助，所以说国家对农村留守儿童的监护应当承担相应的责任。而城乡差距和监护制度的不健全是造成我国农村留守儿童权益受损的主要原因。因此，根据当前的具体情况，完善我国监护制度，特别是增加对农村留守儿童监护的特殊规定，强化公权力对留守儿童的监护和监督的干预，以法律的形式规定国家监护，是现实迫切要求的。

国家监护是未成年儿童的最终保障，也是留守儿童需要时的最后保障。所以就国家监护的对象来说，应当限于那些监护人对其“监护不能或不力”的未成年人。笔者认为有以下几种：法定监护人去世，没有意定监护人，也没有拟制法定监护人、拟制意定监护人的情况；父母因严重虐待子女，严重威胁到子女人身和财产安全等原因被剥夺了监护人资格，也没有意定监护人、拟制法定监护人、拟制意定监护人的情况；父母因相关原因无力承担监护职责但又没有意定监护人、拟制法定监护人、拟制意定监护人的情况；法定监护人监护资格被剥夺，但暂时有没有继任或指定其他监护人的空白时期以及留守儿童委托监护不能的情况。

建立国家监护将农村留守儿童纳入其保护之下，使得留守儿童的权益得到最大程度的保障。但国家监护要起到作用最重要的一点就是落实。所以国家监护应当设立专门的监护机构，并配置专业合格的监护人员照顾未成年人生活和学习。对于留守儿童，应当作好相关的人员统计，采取定期或不定期的调查访问以及采取定期集中的方式进行心理教育和相关知识的普及。同时也可以社会福利院等政府职能部门纳入其中，充分利用其现有资源，作为专门监护机构的补充。国家监护不仅要以法律加以明确规定，同时还要注意相关配套制度的制定，确保其可操作性。

（四）重视学校保护

学校对在校学生承担相应的责任，例如《学生伤害事故处理办法》第7条第2款就规定了：“学校对未成年学生不承担监护职责，但法律有规定的或者学校依法接受委托承担相应监护职责的情形除外。”由此条款可以看出学校承担责任是有其法律依据的。但是就学校承担责任的性质理论界则众说纷纭，有的认为学校也是监护人，例如杨立新，也有的认为学校并没不是监护人，只是监护代理机构。因为监护人承担的是一种特殊过错推定原则，而学校承担的归责原则则是过错责任原则。同时学校的功能以及监护人资格的规定都体现了这一点。根据《民通意见》第22条关于委托监护的规定，笔者认为学校应当是委托监护人的一种。但因其性质又不同于一般的委托监护人。

学校对留守儿童来说是除家之外呆时间最长的地方，有时甚至比在家的时间还要长。除家庭之外，学校是对未成年人生长有重要影响的另一个地方。对于农村留守儿童来说，由于家庭父母或其他监护人的知识文化水平的限制，有时学校对其的教育和引导更为重要。所以学校除了授业之外还应当解惑，不止是学习上的困惑，还有心理上的困惑。现在社会诱惑因素太多，作为未成年人来说，他们又缺乏辨认力和控制力，所以此时学校老师应和留守儿童多加沟通，引导他们树立正确的价值观、人生观，给予他们更多的心灵关怀。要加强对农村留守儿童权益保护，促进其健康生长，就应当加强学校对留守儿童的关注，不仅是政策上，还应当体现在相关的法律上。我国《未成年人保护法》、《义务教育法》等法律法规对未成年人的保护作了相关的规定，如《义务教育法》第13条规定，学校应当全面贯彻国家的教育方针，对未成年学生进行德育、智育、体育、美育、劳动教育以及社会生活指导和青春期教育。学校应当关心、爱护学生；对品行有缺点、学习有困难的学生，应当耐心教育、帮助、不得歧视。但是没有对区别于一般未成年人的留守儿童做相关的特殊规定。所以可以在相关法律中明确规定留守儿童所应当承担的特殊职责，规定在学校建立留守儿童帮助机构用来定期开展心理辅导，相关知识宣传等活动。通过立法强调学校对留守儿童的监护责任，有利于加强对留守儿童权益的保护。

（五）明确监护权责

没有义务的权利，也没有无权利的义务。笔者认为应当明确除亲权人以外的其他监护人的权利，使监护人的权利义务趋于平衡调动监护人的积极性，以更好的来保护农村留守儿童的权益。对除亲权人以外的其他监护人应当赋予请求经济补偿的权利，由政府给予法院确定的适当的经济补助，使监护人达到精神和物质上的满足感，从而调动其监护的积极性。此外还应当赋予监护人辞任和拒任的权利。当监护人不能履行其监护职责是，赋予其辞任和拒任权，能更好的保护留守儿童的合法权益，避免监护不能的状况，防止监护空白的状态。此外，我国法律应当明确规定监护人侵害被监护人的合法权益或消极履行时应承担法律责任，例如监护资格的取消，承担赔偿责任等等。有义务就应当有责任，有责任才有威慑力。有威慑力才能更好的保护农村留守儿童的权益。

（六）建立留守儿童监护监督机制

任何权利的行使都应当在法律的监督之下，有效的监督才能更好的保护被监护人的合法权利。保护无民事行为能力或限制民事行为能力人的权益是监护制度设定之目的，但是在实践中有很多监护人侵害被监护人利益的情况，因此对监护进行监督变为一种必要。对留守儿童来说更需要监督机制的保障。对留守儿童来说更多的是委托监护的形式，监护人的失职是导致留守儿童问题的一个不可忽略的因素。假如委托监护人教育方式失当，假如委托监护人侵害被监护人的合法权益，假如委托监护人虐待被监护人的情况下，受监护的儿童的法定监护人不在身边，又没有相应的监督机构，被监护人的合法权益又将如何来维护？在现实生活中，此类的例子比比皆是。要保护农村留守儿童的权益，就必须建立农村留守儿童监护监督机制。

由于监护事务的繁琐，仅设立监护监督人来实施监督的力量是远远不够的，因此笔者认为应当设置相应的监护监督机构。在监督机构上，有人提出，在基层社区中，监督人可以由村委会的成员担任。但居委会、村委会作为基层群众性自治组织，并不属于政府机构。所以笔者认为可以专门设立一个隶属民政部门的留守儿童监督机构，由村委会协助进行工作。同时可以充分利用村委会的优势，成立专门的农村留守儿童监护监督小组来协助监护监督机构的工作。包括在村委会建立农村留守儿童的监护档案，定时进行资料的收集和更新，以便监护监督机构能及时掌握最真实的资料。另外应当设立登记备案的制度，对监护委托，改变委托监护的都应当在监护监督机构进行登记备案，以便监督机构能及时掌握留守儿童的监护情。

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【参考文献】

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