浅析法院调解工作存在的问题与对策

浅析法院调解工作存在的问题与对策

作者：虞城县人民法院 程安营

法院调解，是指在审判人员的主持下，通过协调和努力，各方当事人经过充分协商与让步，自愿达成协议以解决纠纷的一种诉讼方式。法院调解作为一种诉讼活动，与法院判决一样，都是人民法院行使审判权的一种方式，也是我国诉讼制度的重要组成部分，是和谐司法的重要内容，它根植于我国历史文化传统并经过长期司法实践所证明，不仅符合当前社会大众的价值观念和诉讼意识，也体现了中华民族追求自然秩序、社会秩序和谐的理想。但是，我们也应当看到，随着经济的不断发展，社会生活的各个方面都发生了深刻的变化，法院调解工作面临的困难也越来越多。在当前新的审判形势下，我们需要对法院调解工作有一个重新的认识。

一、影响调解工作的社会原因

1、社会矛盾形式的多样化给调解工作带来了难度。随着经济体制改革的不断深化，因为社会分配而造成的不同社会群体之间的利益差别开始趋于扩大，经济利益成为人们的一大争议热点。而调解就意味着让步，让步就意味着牺牲经济利益，如今，当事人对经济利益得失的重视程度越来越高，对调解的排斥心理逐渐增强，使得调解的余地变小，加上案件绝对数量的增加和法院审判人员力量的不足，法院往往不得不采取强制性的裁判来解决日益增长的纠纷。

2、价值观念的更新给法院调解工作带来了新的问题。随着改革开放的不断深入，传统的价值观和道德观受到较大的冲击，当事人的个人主体意识不断增强，权利观念觉醒，加上法院中立性的不断增强，社会价值的多元化使得法官的权威开始减弱，法官的说服教育已很难收到满意的效果。

3、案多人少的诉讼压力。国务院《诉讼费用交纳办法》实施后，基层法院诉讼费用大幅降底，花较小的费用就可以到法院立案打官司，当事人随着法律意识的不断提高，已经把去法院打官司解决纠纷作为第一选择。法院诉讼门槛的降低，直接导致大量案件涌入到基层法院。面对人民法院日趋严峻的案多人少的诉讼压力，为了提高工作效率，费时费力的调解工作也面临着严峻的考验。再加上有些法官对调解的意义认识不足，思想上不重视调解工作对调解工作不抱热情和希望，单纯追求办案效率，使得调解意识淡化，调解功能弱化。

4、不规范的法律服务市场，恶意阻挠诉讼调解，使得法院调解难以进行。当前的法律服务市场，情况复杂，部分代理人为提高个人收费，不考虑当事人的诉讼成本和风险，片面追求多判，恶意阻挠当事人调解；部分素质差的代理人吹嘘包打官司，一旦败诉便推卸责任，鼓动当事人上诉、申诉或上访；还有的代理人无序竞争，故意夸大“面子”的重要性，为了经济利益搞二次代理，一审时故意干扰当事人进行调解，把法院的调解说成是“和稀泥”、“糊弄事”，极力贬低法官的调解工作。

5、法院调解与人民调解的衔接问题。主要表现在以下几个方面，一是承担对人民调解组织进行指导作用的部门，没有真正履行职责。我国法律规定，基层人民政府和基层人民法院应指导人民调解委员会的工作，但是由于缺少相应的规定，没有具体的可操作性。二是人民调解委员会多设在基层司法所，司法助理员一官二职，顾此失彼。乡镇司法所与法律服务所两个部门合二为一，司法助理员兼任法律工作者，受利益驱动，一般都不愿意真心实意地去做双方当事人的调解工作，而更热衷于扮演法律工作者的身份，一旦调解不成，就怂恿一方当事人打官司，搞有偿法律服务。三是基层设立的矛盾纠纷调解中心，由于经费和人员问题，不能有效发挥作用。时下，许多地方设立的矛盾纠纷调解中心虽然有地点，有牌子，但是人员多是从其他单位抽调的兼职工作人员，再加上经费不足的问题，基本上发挥不了职能作用。

二、影响调解工作的制度问题

调解制度是我国的特色，我国有多部法律对调解原则进行了规定，比如《民事诉讼法》、《婚姻法》等，为了强化调解工作，2004年，最高人民法院还专门出台了关于民事调解工作的若干规定，这些都为法院的调解工作提供了必要的依据。但是，应当看到，现行的法律对调解原则的规定还是存在着不足之处，主要表现在以下几个方面：

1、法律规定混淆了调解和判决的界限。

《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚、分清是非的基础上进行调解”依据此规定，在事实未弄清的情况下，法官就不能进行调解，双方当事人就不能达成调解协议，显然这一原则已经不能适应当前审判工作的需要。调解，就意味着双方当事人均做出一定的让步，也包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的。这不担不利于提高办案效率，也不利于减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间，如果法院必须在查清事实，分清是非的基础上才能调解，就必然会占用有限的司法资源。

2、法律规定内部条文之间的矛盾。

《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，这一条文规定了当事人可以在一定条件下放弃自己的民事权利，这就与《民事诉讼法》第85条关于“查清事实、分清是非”原则相冲突，在没有查清事实、分清是非的情况下，当事人也可以正当行使自己的处分权。

3、不同法律的规定之间不一致。

⑴《民事诉讼法》第88、89条是关于法院调解生效构成要件的规定，但是却把当事人是否签收调解书作为生效的必备要件 ，与《民法通则》关于民事法律行为的法律效力的规定相违背。调解协议是在人民法院的主持下，在合法的基础上充分尊重当事人意愿前提下达成的协议，协议上均有双方当事人和法院审判人员的签字，事后又由法院以调解书的形式予以确认，无论从形式上还是实质上都具备民事法律行为生效要件，但《民事诉讼法》第91条却赋予当事人在签收调解书之前有反悔的权利，显然与《民法通则》第59条“行为人非依法律规定或取得对方同意，不得擅自变更或解除”的规定相悖。

另外，《民事诉讼法》规定当事人对人民法院主持调解达成的协议可以反悔，但又没有任何限制性的要求，使得人民法院制作的调解协议在实践中处于十分不稳定的状态，这大大影响了法律的严肃性，也降低了法院的审判效率，同时，也给另外一方当事人增加了诉累，有的甚至使对方当事人的损失扩大。

⑵《婚姻法》第32条第2款规定：“人民法院审理离婚案件，应当进行调解；如感情确已破裂，调解无效，应准予离婚。”由此可见，法院在审理离婚案件时，必须进行调解，调解是离婚案件的必经程序，未经调解法院不能迳行判决离婚。但《民事诉讼法》第80条规定，民事案件的调解必须在双方自愿的情况下才能进行，对于离婚案件来说，离婚的一方或双方当事人坚决不同意调解的，就会给法官的工作带来困难。另外，尤其是对那些被告下落不明或缺席的案件，在审判实践中也难以操作。

4、行政案件不适用调解之尴尬

《行政诉讼法》第50条明文规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”据此，从制定法上看，我国没有行政诉讼调解制度。但审判实践中，大量案件是原、被告在法院默许乃至动员后通过“案外和解”解决的，而原告在诉讼中撤回诉讼请求，实际上就是和解的一种表现形式。这种案外和解的纠纷解决方式就是调解制度在现实工作中最生动的写照，只不过最后以原告撤诉的合法形式来掩盖“案外和解”的实际过程和内容而已，禁止调解的规定在“案外和解”中被悄然规避。“差一点的和解也胜过完善的诉讼”，这是西方的一句法谚，却能在我国的行政诉讼中真正体现其独特的价值所在。尽管司法实践中行政案件大量适用调解已是不争的事实，但作为一种制度，行政诉讼中实行调解在我国尚存现实的法律障碍，迫切需求制度的创新。

三、法院调解机制的创新与建议

1、全面激活人民调解制度。人民调解以其人民性、自愿性、民主性和准司法性四个特征，以其便民利民的优势，成为消除矛盾维护社会稳定的“第一道防线”，曾被誉为“东方一枝花”，是具有中国特色的社会主义民主与法制建设的重要组成部分。要全面激活人民调解制度，应注意做好以下两个方面的工作，一是明确人民调解协议的效力问题。实践中，可以将人民调解协议分别情况区别对待：达成合法协议后在一定期限内，一方当事人不履行也不向法院起诉的，另一方当事人可以在规定期限内请求人民法院强制执行；如果一方或双方当事人在达成协议后又向法院提起诉讼的，法院应对人民调解协议进行合法性审查，如果协议内容合法，调解程序合法，且不违反自愿原则的，应赋予其法律效力，否则，应裁定协议无效后立案审查。这样，既能督促当事人尽快履行协议，维护人民调解组织的权威，又能维护当事人的诉讼权利，还能节约诉讼成本，节省社会资源。二是明确人民调解工作的具体范围。我国宪法第111条和民事诉讼法第16条都规定了人民调解的对象是“民间纠纷”。何谓“民间纠纷”？民间纠纷的范围到底是什么？这给基层的实践工作带来了许多不便。可以将民间纠纷中比较常见的纠纷类型进行具体的列举，如：承包合同纠纷、生产经营性纠纷、婚姻纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷等等。

2、在行政诉讼中引入调解制度。中国传统法律以“无讼”、“息讼”为主基调，强调以德去刑，以调息讼，反映了对和谐人际关系的崇尚和对稳定社会秩序的推崇，是对人类理想化之“大同”境界的一种朴素的执著追求。因此，在行政诉讼中运用调解制度，符合我国传统的诉讼观念。依法治国要求行政机关依法行政，构建和谐社会要求司法机关案结事了，而在行政诉讼中引入调解制度正是依法治国与建立和谐社会的“黄金结合点”，也是发挥行政审判化解社会矛盾的最佳“减压阀”。

3、创新调解文书制作。在调解机制的创新工作中，调解文书的制作也是一项值得研究的问题，在司法实践中，为了达到快速处理矛盾纠纷的目的，文书制作应注意从以下几个方面进行改革。一是提高制作效率。提高制作调解文书的效率，这就要求法官在平时的工作中要掌握好基本功，在当事人达成调解协议后，要及时准确制作法律文书，尽可能快地发送给双方当事人，避免当事人出现短时间内反悔而给送达和解释工作带来不必要的麻烦。二是制作填充模式。为了适应当前审判工作的需要，最高法院应依据相关法律统一制作填充式调解文书模本，以便法官在调解案件时可以提高工作效率。三是简化文书内容。对于调解书的制作内容，可以简要记明案由和当事人的诉求，略去案件的繁杂的事实以及法官对案件的审理过程，另外，法院内部的报批手续也应予以简化。

4、构筑调解激励机制。新的审判环境需要新的运行机制，如何才能发挥法官的主观能动性和创造性，是摆在和谐诉讼面前的一个重要问题，在创新调解制度的同时，应建立约束与激励机制，保障调解工作合理有序的进行。一是调解工作与考评工作相结合。最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》提到了调解工作的十六字方针，各级人民法院应充分提高对调解工作的认识，大力推进民商事案件的调解工作，要把调解工作的成效与法院工作绩效考核联系起来，切实提高广大法官对调解工作的再认识。二是打造调解工作的交流平台。定期组织各地的调解能手进行经验交流，对调解工作的经验与不足进行充分的研究和总结，以座谈会、报告会、交流会等形式，实现各地调解经验与方法的互补。在法官的日常培训工作中，各地要把调解能力的培训作为重要内容，切实增强广大法官平息和处理矛盾纠纷的能力。三是提高奖励措施，调动法官调解的积极性。

对于在调解工作中有突出成绩的个人，要从物质、精神、政治等各个方面予以奖励，以提高调解工作在法官日常工作中的地位。在审判实践中，让法官自觉得发挥主观能动性，不断在实务中创新调解方法，真正使民事审判工作达到案结事了的目标，确保实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。