试论法院调解制度

试论法院调解制度

作者：新乡市红旗区人民法院 裴梅玲 付朝晖

随着市场经济体制的日益完善，法院的民事审判案件数量呈上升趋势。为了使案件的能够处理起到良好的社会效果，且根据最高人民法院的有关意见，在处理民事案件的同时注重案件的调解工作。法院调解，又称诉讼调解，是我国民事审判方式改革的重要内容之一。近几年来，随着民事审判方式改革的发展，在法学界和司法界都对法院调解制度提出了不同的看法，归纳起来有废除、保留、改革完善三种不同观点。笔者赞同第三中观点。并试图对法院调解制度存在的问题及其完善浅谈一下自己的几点看法。

一、法院调解制度存在的问题

改革我们的调解制度应针对存在的问题进行。如果对法院调解制度存在的问题没有充分的认识和深入分析就提出改革方案，不会有很好的实用效果。归纳起来法院调解制度的问题主要存在以下几个方面：

1、调解过于泛滥

从某种意义上来说，纵容审判人员违反程序法办案，使法定的程序形同虚设，从根本上损害了实体正义。调解程序与审判程序是两种性质不同的程序。从要求上看，调解程序比较简单，可以由审判员一人主持，也可以由合议庭主持，并尽可能就地进行，可以用简便方式通知当事人、证人到庭。在事实清楚的基础上，只要当事人自愿、调解协议合法，法律上并无别的程序要求。从适用范围上看，我国诉讼调解的案件范围定得很宽，且规定调解不得上诉，这无疑为法定规避严格、具体的审判程序提供了很大的方便。调解本身所具有的　这些特点能给法官带来在相同时间内办更多的案件，回避作出困难的判断、风险较小等益处。出于对自身利益关系的考虑，多数法官倾向于选择快速、省力、风险小的调解，而回避费时、费力、风险大的判决。法官的这种调解偏好使得调解在实践中仍站主导地位，一些本应该适用审判程序结案的案件被代之以调解程序结案，使得严格遵循程序规则进行操作的状态发生了变异，最终损害实体正义。以调解程序代审判程序比较典型的做法是：在当事人不愿意调解时，以各种方法强迫当事人进入调解程序，并以调解结案。再者就是在调解未达成协议时，迳行判决。这种未通过法庭调查、法庭辩论，未经法定程序，当事人尚未行使诉权的情况下，判决已做出来的做法与我国民事诉讼法所规定的“当事人如不同意调解，或者未达成协议，人民法院应当即时转入诉讼程序”和“在诉讼程序中，直接查明争议事实，确定双方当事人权利义务，作出公正的判决”是背道而驰的。如果一审这样做，当事人有望通过上诉主张权利。但遗憾的是，二审法院也经常这样办，这样做不仅严重地侵蚀了当事人的各项诉讼权利，而且从根本上损害了实体正义。

２、在未查明事实真相的情况下使用调解程序对法治建设形成长远的、深层的危害

从理论上讲，调解方式只适用于那些权利义务明确，基本事实清楚的案件，民事诉讼法也规定调解应在事实清楚的情况下进行。由于调解方式自身的局限性，决定了它不具备查明事实的功能，应当说，真正事实清楚、权利义务关系明确，只是当事人因固执己见而诉诸法院的案件，为数不多；而法院大量使用调解方式结案的事实，又给人们造成了相反的印象。实际情况看，有大量的民事案件是在法院未查明事实真相的情况下，强行调解结案的。基本做法就是和稀泥，搞折衷；不做审查、判断证据的工作（而且，这也不是法院调解所能承担的任务）；而是向双方当事人“做工作”、“讲道理”。因而调解结果不是“解决”纠纷，而实际上是“化解”纠纷，只要纠纷不存在，调解就达到了目的，不管当事人之间的权利义务是否明白了。这样做，表面看起来似乎是大量纠纷经由调解这种双方自愿、自主的方式解决了，实际上既对当事人实体权利的保护和对侵权行为的制裁不利，又对当事人的诉讼权利的行使无益；更严重的是，最终损害了当事人对法院的信任，从而对法治建设形成长远的、深层的危害。有些当事人，对调解委员会的调解不满才诉诸法院，相信法院会公正地解决问题，没想到法院调解还是老一套，与民间调解没有什么差别。

３、强制与自愿的矛盾，使自愿原则难以实现

自愿反映了法院调节的本质属性，通过调解解决争议与用判决方式解决的争议的实质性区别在于：前者是当事人自愿达成的协议，后者是法院的强制性解决。调解是以自愿为根基的；判决是以强制为特征的，它们原本是性质完全不同的解决纠纷的方式，我国民诉法却把两者相结合，使得自愿原则难以得到落实，因为在这一诉讼模式中，法官具有双重身份：一方面他是调解者。作为调解者，他只能帮助双方当事人澄清争议事实，进行说服教育，以软化彼此的对立情绪，消解双方的分歧，引导双方就解决争议的方案进行协商或向双方提示解决争议的方案，促使、帮助当事人达成调解协议；另一方面，他又是诉讼的指挥者和案件的裁判者。他在与当事人形成的民事诉讼法律关系中居于主导地位。他可能主观地认为事实已经清楚，没有继续审理的必要，从而迳行判决，以调解代替审判，不认真审查、判断证据，在实际上以先前的调解方案当作判决内容。对当事人充分自主地参与调解过程是相当有害的，自愿原则因而不可能得到实现。

4、审判方式的改革所造成的影响

民事审判方式改革的一项重要内容是强调当事人的举证责任，彻底废除完全由法官调查取证的制度。这样一来，法院和当事人在程序上的分工就发生逆转，当事人从而成为推动程序展开的主体，其展开程序的基本动机是说服法官作出有利于自己的结论。也就是说，举证责任在逻辑上要求判决成为规定程序开展的目标。而法院调解制度中，法官的目的是通过取得当事人的和解、合意来结束诉讼。为此，法官在说服教育当事人的同时，还有必要调查收集证据，以及提供正确的调解方案，在不得已的情况下，才可以做出判决。很显然，这样的情况使法官自然成为推动程序发展的主体，这与“缩小和弱化法院的职权，扩大和增强当事人的权限”审判方式改革的目标是背道而驰的。诉讼调解的程序结构，主要内容是法官积极的职权 调查和说服教育当事人的活动。这些活动完全可以在法庭之外或者在只有一方当事人在场的情况下进行。这使得诉讼调解缺乏有效监督，同时也违背了公开审判的原则。依我国的民事诉讼法调解不存在上诉问题，调解书发生法律效力后，既不属于本院院长和上级法院依审判监督程序主动进行再审的范围，又不属于检察机关抗诉的范围，当事人申请再审的情况又极少发生。因此，调解对于法官来说是一种风险小的处理案件方式。而且调解无论是在程序法的适用，还是在实体法的适用上都具有相当大的灵活性，正如戈尔丁所说的那样，“显然，调解需要一种高于运用法律能力的特殊技巧。尽管我们期重坚持公正的标准，但调解过程比起我们所习惯的民事诉讼还是有一种更大的流动性和非正式性的特征。”调解协议明显违法的现象并不多见，而违反自愿原则。上述这些问题无疑都严重制约着审判方式的改革。

二、法院调解制度的完善

为了能够完善我国调解制度，笔者认为可以从以下几个方面着手：

1、必须切实落实自愿原则。调解制度改革的目标应当是充分贯彻落实当事人自愿的调解原则，在自愿原则的基础上达成的调解是有效的解决争议的方法。而我国现有的民事诉讼法中，无论是在法律现有的规定上还是在审判实践上，法院调解依旧未摆脱以法院为主，以双方当事人为辅的职权主义模式。要解决这一问题，必须从立法上对当事人的自愿原则予以强调，适当减少法院的干预。根据自愿原则，调解程序的启动必须要得到当事人双方的同意，如果有任何一方不愿意实行调解，或者不愿意由法院实行调解，则不应当实行调解，人民法院不能依职权主动采取调解。在诉讼调解过程中，调解方案应由当事人提出，而不能由法官来确定。因为一旦由法官提出调解方案，都会给当事人形成一种必须接受调解，否则会在判决中吃亏的压力，由于法官操作有审判大权，当事人因害怕得罪法官而难以拒绝法官提出的方案，这是违背自愿原则的。法官所应当做的仅仅是尽量避免对双方争议的直接干预。在听取双方对案件事实的陈述和举证后，对双方当事人进行思想疏导和法制教育，代为双方传达信息，促使双方达成协议。协议的形成必须以当事人的合意为基础，如果当事人就争议协商不了的，或一方当事人明确提出不原接受调解；法官就应毫无条件地对案件进行判决，并且判决的进行应当从当事人不愿意调解或拒绝接受调解协议后立即开始。为防止法官久调不决的现象，法律应当对调解的期限作出明确的规定。为落实自愿原则，还必须对民事诉讼中的某些不合理的规定作出修改和完善。如关于调解是否需要在事实清楚的基础上分清是非的问题。应当指出的是，法院内部下达调解结案率并把其作为考核法官工作业绩的一项指标的做法是完全违反民事诉讼的自愿原则的。

2、明确界定调解适用范围。以调解方式解决纠纷不是放之四海而皆准的真理。相反，其灵活性特征使其与当今社会人们所追求的诉讼公正，民事权利的充分保护等相矛盾。如果我们对一切民事案件不附任何条件地采用调解来解决，这无疑是与社会发展所要求的法律公正、人权的维护等相背离的；在司法实践中，法官一个人说了算的调解方式使得法律的规定往往得不到正确的实现。这也是不符合社会法治化的本质要求的。社会法治化要求：法律具有至高无上的权威，一切纠纷的解决都应遵从于法律的规定。因此，明确界定调解的适用范围，使其适当减少，不仅有利于我国法治目标的实现，而且有利于法律得到应有的遵守。结合其他国家的做法和我国的实际情况适用调解解决的民事案件具体可包括：（1）情节较轻微或标的额较小的民事、经济案件；（2）有关身份关系的简单民事案件；（3）可即时清结的案件；（4）其他争议不大的案件。

3、实行调解程序与判决程序的分离。这就是说，一方面判决结果不应当与调解过程发生任何联系，绝不能因为一方不愿意接受调解便使其在判决中处于不利地位，即使是由一方当事人提出的调解协议，也不应该成为判决的参考。另一方面，调解不应当成为判决的必经程序，当事人不愿意接受调解，则不能认为在判决以前必须要经过调解程序而强迫当事人进入调解程序。要实现调解程序与判决程序的分离必须解决法官身份的“双重性”问题。对此，可借鉴外国的做法。当调解不成转而判决时另换审判官，即主持调解的法官一定不能是主持审判的法官。这样做可以避免来自主持调解的审判员所带来的消极压力，使调解的功能得以发挥。

总之，由于时过境迁，原有的法院调解制度已不能适应时代的要求，我们应该不断地更新与完善它，才能使之发挥出应有的作用。以上是笔者对法院调解程序所存在的问题浅谈。