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律师说法

消费公益诉讼当事人主体的界定

日期:2015-04-02 来源:北京律师事务所 作者:北京律师 阅读:39次 [字体: ] 背景色:        

消费公益诉讼的界定

作者:郑州铁路运输法院 刘建梓

《民事诉讼法》第五十五条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。据此在我国创设了全新的公益诉讼制度,为公益诉讼案件正式进入司法实务领域提供了法律层面上的依据。我国的公益诉讼暂分为两种,即环境公益诉讼与消费公益诉讼。而消费公益诉讼制度的确立,则以2014年3月15日新修订的《消费者权益保护法》正式实施为标志。该法规定“对侵害众多消费者合法权益的行为,中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会,可以向人民法院提起诉讼。”这是对《民事诉讼法》创设公益诉讼制度的积极响应,也是对消费者权益保护制度的重大突破。明确了消费者协会为提起消费公益诉讼的原告主体资格,对于保护消费者合法权益具有重大意义。但《消费者权益保护法》规定的过于原则,怎样的诉讼才是消费公益诉讼、如何准确界定消费公益诉讼的范围等问题还不十分明确,有待于理论与司法实务进一步研究探讨。为适应消费公益诉讼即将进入司法实务领域,笔者从法院民事审判工作实践的角度,对消费公益诉讼的界定作些粗浅探讨。

一、消费公益诉讼当事人主体的界定

(一)关于提起消费公益诉讼的原告主体资格

公民不是提起民事公益诉讼的主体。尽管学术界与理论界不少声音认为公民个人应当具有提起公益诉讼的资格,但《民事诉讼法》已经明确将公民个人排除在提起公益诉讼主体资格之外。站在法院司法审判实践的立场,笔者不再探讨公民应否成为提起公益诉讼的主体问题。

《民事诉讼法》规定提起公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。在对此解读的过程中,对于提起公益诉讼的“机关”应由法律明确规定,没有异议,但对于“法律规定”是否限制“有关组织”却有不同的理解。一种观点认为,有关组织提起民事公益诉讼,不需法律的明确规定。另一种观点认为,“法律规定”不仅限制机关,有关组织也应有法律明确规定。民事公益诉讼的起诉主体具有法定性,只有“法律规定的机关和有关组织”才有资格提起公益诉讼,这里“法律规定的”不仅限定“机关”,还限定“有关组织”,即这两类主体只有经法定,才可提起公益诉讼。笔者同意上述第二种观点,即“只有法律规定的机关和法律规定的有关组织”,才能提起民事公益诉讼。鉴于《民事诉讼法》并没有具体规定哪些国家机关和组织可以提起公益诉讼,该法实际将公益诉讼的主体问题指向其他法律。《消费者权益保护法》将提起消费公益诉讼的主体明确规定为消费者协会。消费者协会是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织。由消费者协会作为提起消费公益诉讼的主体可谓正当其责。新修订的《环境保护法》也同样对提起环境公益诉讼的“有关组织”进行了规定,该法规定“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录社会组织,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,可以向人民法院提起诉讼。”立法的实践符合了提起民事公益诉讼的“有关组织”应为“法律规定的有关组织”的解读。同时,笔者认为,对此处的“法律”应作狭义理解,即仅为全国人大及其常委会制定的法律。从而对提起公益诉讼的主体资格予以限制。学术上许多观点认为,应当放宽消费公益诉讼提起的原告资格。笔者不赞同现阶段过于放宽提起消费公益诉讼的原告资格。首先,公益诉讼虽然在世界上有些国家获得蓬勃发展,但在我国仍是新生事物,司法实践进展不大,经验不足;其二,现在我国的私益诉讼制度较为完备,对于实际受到损害的消费者个人完全可以通过正常的私益诉讼维护自身的合法权益;其三,是我国法院的性质与职权决定的,作为国家的审判机关,法院行使审判职权是被动的,作为民事案件,“不告不理”是受理原则,结合目前我国法院面临的案件压力与司法公信力所呈现出的问题,对待公益诉讼,必须采取保守而审慎的态度。故目前,能够提起消费公益诉讼的主体仅为“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”。

对提起消费公益诉讼“机关”资格的设想与建议。民事公益诉讼制度已诞生近两年,相对应的主要单行法《消费者权益保护法》、《环境保护法》均进行了较大规模的修改,却未对提起公益诉讼的机关作出明确规定,体现了立法机关对于提起民事公益诉讼的机关主体资格予以充分谨慎。笔者建议接下来的立法和法律解释可适当将提起消费公益诉讼的原告主体资格授予检察机关和工商行政管理部门。

我国《刑事诉讼法》中规定,对于在检察机关在提起刑事诉讼的过程中,如果发现国家财产、集体财产遭受损失的,可在提起公诉的同时,提起附带民事诉讼。仅管此规定与民事诉讼法提起公益诉讼的规定无法完全对接,但国家、集体财产受损则可理解为是社会公共利益受损,依据检察机关的性质与职责,检察机关应对社会公共利益的维护起到一定的作用,众多消费者的利益也属于社会公共利益中的一部分。笔者认为,检察机关对于所提起的刑事公诉案件中,涉及侵害众多消费者合法权益、构成损害社会公共利益的,如对于办理的危害食品安全类的案件,在满足被告主体和案件事实条件的情况下,可以附带提起民事消费公益诉讼。

关于建议将工商行政管理部门作为提起消费公益诉讼的主体,主要是考虑工商行政管理部门是规范市场交易秩序、保护消费者合法权益的政府主管部门。同时,我国《海洋环境保护法》中规定,对破坏海洋环境造成重大损失的,行使海洋环境监督管理权的部门可以对责任者提出损害赔偿要求。故将工商行政管理部门作为提起消费公益诉讼的主体,可谓有立法上的先例,可予以参考。同时工商行政管理部门对经营市场和消费领域行使行政管理的职责,对于侵害消费者合法权益的行为易于发现,便于了解情况,获取证据能力强,对使用行政手段处理后,仍不能弥补和消除对社会公共利益所造成的损失与对众多消费者权益造成侵害威胁时,由工商行政管理部门提起消费公益诉讼更显得顺理成章。

(二)关于消费公益诉讼的被告范围。

依据《民事诉讼法》的规定,起诉必须具备一定的条件。对于公益诉讼而言,除起诉主体不受“与本案有直接的利害关系”的限制外,其他仍应遵循《民事诉讼法》的规定,要提起消费公益诉讼,还应有明确的被告。《消费者权益保护法》中与消费者相对应的是“经营者”,消费公益诉讼是因侵害众多消费者合法权益损害社会公共利益的行为而提起的,目的为保护不特定的众多消费者的合法权益,所以,消费公益诉讼的被告应为商品或者服务的“经营者”。“经营者”的范围和种类应依《消费者权益保护法》而定,《消费者权益保护法》“争议的解决”一章中,详尽地表述了能够对消费者承担责任的各类主体,具体有“商品的销售者、生产者,服务者,使用他人营业执照的违法经营者、营业执照的持有人,展销会的举办者、柜台的出租者,网络交易平台提供者,虚假广告经营者、发布者,在关系消费者生命健康的商品或者服务的虚假广告或其他虚假宣传中向消费者推荐商品或者服务的社会团体、其他组织或个人。”以及上述企业中因分立、合并而变更的,变更后承受其权利义务的企业。上述主体可能侵害消费者的合法权益,亦能成为侵害众多消费者合法权益继而损害社会公共利益的主体,当然能够成为消费公益诉讼的被告。

二、消费公益诉讼范围的界定

(一)消费公益诉讼的概念。消费公益诉讼即将进入法院司法实务领域,准确界定消费公益诉讼的范围显得尤为重要,而前提是明确消费公益诉讼的概念。对于消费公益诉讼的概念,学术界已有多种定义。如:“消费公益诉讼是指由于商品生产者、服务经营者的不法或不合理经营行为,使整个社会的正常商业秩序和消费者公众利益遭受或者存在侵害威胁之时,国家机关、相关的消费者团体组织或者消费者个人为维护消费者公众利益而向法院提起诉讼的制度。”○1又如:“消费公益诉讼是指,在经营者的不法行为侵害了或者有侵害不特定消费者合法权益的可能的情况下,依据法律授权的特定的社会组织或者个人,为了维护消费者公众利益而向人民法院提起诉讼,由人民法院依法处理此案件的诉讼行为。”○2根据上文对消费公益诉讼主体的分析,笔者认为,消费公益诉讼是指,在经营者的不法或不合理行为,侵害了众多消费者合法权益或者存在可能对众多消费者合法权益造成侵害的威胁,继而损害社会整个消费领域的正常秩序之时,由法律规定的机关、有关组织为维护消费者公众利益和消费领域的正常秩序,而向人民法院提起诉讼,由人民法院依法处理的诉讼行为。

(二)“侵害众多消费者合法权益的行为”须达到损害社会公共利益的程度。《消费者权益保护法》规定对“侵害众多消费者合法权益的行为”,即可以向人民法院提起消费公益诉讼,与《民事诉讼法》关于公益诉讼的规定并不完全符合,《民事诉讼法》规定提起民事公益诉讼所针对的行为是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。对该表述的理解,一种观点认为,这一表述将公益诉讼案件的范围限定为三类:一是污染环境案件,一类是侵害众多消费者合法权益案件,一类是其他损害社会公共利益的案件。○3另一种观点认为,“只有污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为损害公共利益时,才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。”○4笔者同意第二种观点。即不管是“污染环境”还是“侵害众多消费者合法权益”的行为,要得以提起公益诉讼,均须达到损害社会公共利益的程度。但何谓损害社会公共利益却难以界定。“公共利益范畴的核心内容就是其公共性,基本内涵是指在特定社会历史条件下,从私人利益中抽象出来能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需要,经由公共程序并以政府为主导所实现的公共价值。”○5在消费公益诉讼中,侵害众多消费者合法权益的行为是否损害了社会公共利益,笔者认为可从几下几个方面进行判断:一是,该行为已经给不特定的众多消费者造成实际损失,且如不及时制止该行为,仍有不确定的消费者必然遭受损失;二是该行为虽尚未造成众多消费者合法权益受损,但该行为违反相关法律法规规定,对不特定的消费者权益构成潜在的威胁;三是该行为公诸于众后,让广大消费者对同类商品或服务的信赖及该行业的整体信誉产生极大担忧等不良影响。

(三)严格区分消费公益诉讼和一般维护受损害个体消费者权益的诉讼。公益诉讼制度在我国是新创设的制度,应与传统私益诉讼进行严格区分,才能使公益诉讼制度的规范尽快确立下来,使公益诉讼制度健康发展。如果是个体消费者在购买、使用商品或者接受服务中权益受到侵害,即使是数量众多的消费者,只要是请求保护自身受损权益的,不应是消费公益诉讼,但众多消费者权益受损的事实理应是公共利益受损的一个证明。《民事诉讼法》规定了代表人诉讼制度,包含人数确定的代表人诉讼和人数不确定的代表人诉讼。消费者的合法权益受到实际损害,向人民法院起诉时人数确定的可以适用《民事诉讼法》第五十三条的确定的规则,起诉时受损消费者人数不确定的适用《民事诉讼法》第五十四条规定的人数不确定的代表人诉讼规则。代表人诉讼制度基本能够解决众多消费者为维护自己受损的权益而向法院提出的保护请求。因此,能够通过代表人诉讼解决的消费纠纷,应由消费者提起传统的民事私益诉讼,运用代表人诉讼规则,达到保护消费者个体权益并节约司法资源的目的。如果不加限制地认为侵害众多消费者合法权益上的行为均属公益诉讼的案件范围,则有可能将本来可能适用代表人诉讼这一私益诉讼的案件当成了公益诉讼案件。○6有权提起消费公益诉讼的主体依法提起消费公益诉讼与消费者提起普通消费者权益保护私益诉讼应是并行不悖的,互不影响,但法院作出的生效判决、裁定可以互相成为相关事实的确认依据。

参与文献:

最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编著,奚晓明主编《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》,人民法院出版社,2012年9月第1版,

注释:

(1)娄鸿瑾、蒋淑娟“消费公益诉讼研究”《法制与社会》2008年第3期,第128页。

(2)颜运秋《公益经济诉讼》,法律出版社,2008年版,第72页。

(3)最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编著,江必新主编《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文解读与应用》,法律出版社,2012年版,第74页。

(4)最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编著,奚晓明主编《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》,人民法院出版社,2012年9月第1版,第93页。

(5)最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编著,奚晓明主编《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》,人民法院出版社,2012年9月第1版,第94页

(6)刘璐:《消费公益诉讼的法律构造》,《法学》2013年第7期。


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