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律师说法

浅议农村宅基地流转

日期:2015-04-01 来源:北京律师事务所 作者:北京律师 阅读:21次 [字体: ] 背景色:        

浅议农村宅基地流转

为了保障我国土地资源的可持续发展,切实保障农民的合法权益,提高宅基地的配置效率和集约利用程度,就必须探索与市场经济相适应的农村宅基地管理和有偿流转的相关对策。 国土资源部《关于认真学习贯彻党的十七届三中全会精神的通知》对 “严格农村集体建设用地流转管理,逐步建立城乡统一的建设用地市场”提出了原则意见。集体建设用地流转是整个建设用地市场的有机组成部分,而宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重,应将其融入社会主义市场经济中。因此,本着统一、公开、便民、高效的原则,完善集体土地有形市场的功能,加快集体土地有形市场建设,逐步建立与国有土地出让、转让制度相衔接的农村宅基地管理制度就成为国土资源管理部门需要解决的一大课题。目前,农村宅基地流转还没有现成的模式,笔者结合工作实际,对农村宅基地流转作一些探讨和研究。

一、宅基地的法律现状与理解

1、《物权法》第一百五十二条规定:宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。第一百五十三条规定:宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。第一百五十四条规定:宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。第一百五十五条规定:已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。

2、《土地管理法》 第八条规定:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。第六十二条规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。

3、国务院办公厅2007年12月30日下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号)第三条规定:严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时,所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。第二条规定:严格规范使用农民集体所有土地进行建设,农村住宅用地只能分配给“本村”村民。

根据现行的法律规定,村民必须合理使用土地,涉及到土地流转时,农村的土地只能在村集体内部流转,城市居民或村庄以外的其他居民还不能购买村庄的农民住房。宅基地可以在集体内部成员之间转让,但不得向非集体组织成员转让。

二、浅析限制农村宅基地流转法律制度的弊端

由于农村宅基地的流转现象客观存在,而且随着社会经济的发展,私下流转灰色交易愈演愈烈。根据这种情况,国务院办公厅曾在1999年发文规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国土资源部也于2004年颁发文件规定:“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。我国对农村宅基地的一些制度设计和法律规定,已凸显出对农民以及他拥有的宅基地的不公平性。城镇居民对应的是商品房,而农民对应的是宅基地和农宅;商品房可以作为商品在市场上流通交易,而农宅因为宅基地不能流转则无法作为真正意义上的资产进入市场经营,明显体现了城乡差距与分割。从公平正义的角度分析,房屋属于公民个人的私有财产,使用权人可以依法占有、使用、收益和处分,而我国法律却规定对于农村宅基地农民只能占有、使用而不能处分。我国《物权法》规定,农村宅基地只能在村集体内部流转,而不能转让给本集体经济组织以外的居民、单位。这一规定使农村宅基地的流转被限制在极小的范围内,并不能让其真正流转起来。这种限制,实际上是剥夺了农民作为房屋所有权人的收益权和处分权。法律和政策对宅基地流转的限制难以阻挡市场的魅力,社会上要求允许农村宅基地上市流转的呼声也很强烈,这种反差,说明现行的农村宅基地管理制度存在一定弊端。

1、使农民切身利益受损,造成资产浪费。农民宅基地制度长期滞后于城市“房改”和土地有偿有期限使用制度改革,阻碍着农民住房财产的市场流通。农民住房是自己建的,但宅基地属集体所有,一方面集体土地被征用时,必须国有化后才能够进入市场,不能单独作为完整的房地产产权进行交易。农民住宅产权的不完整性,使农民仅有的财富不能作为资本来运作。这不仅影响了金融资本进入农村,也不能保证在交易中保持公平和保值增值。另一方面,如果房屋所有者的社会经济状况发生变化,原房主不想再占有这处宅基地,他只能无偿将宅基地让出,放弃作为农村集体中一员该得到的福利,而不能将该福利转化为经济收益,也不能用房屋抵押获得贷款,将花费在房屋上的死钱用活。在市场经济条件下,特别是在城市住宅价格处于高位运行的今天,让农民做出这样的选择显然是不符合市场经济规律的。

2、使有限资源得不到有效配置和合理利用,造成农村大量住宅闲置。按照现行法律,农村住房的供应还在不断扩张。只要有新的农户产生,该户人家就有权得到一块宅基地。农村人口源源不断地产生,结婚成家的农户年年增加,宅基地也年年增加。法律没有规定子女继承父辈房产后不得另占有宅基地,于是,父辈的房产变成残垣颓壁也得不到修缮,子女们一定要申请新的宅基地。造成农村宅基地利用率很低,宅基地需求紧张,空心村大量存在。在农村中有很多原因,导致闲置的房屋得不到利用,也导致宅基地的浪费。比如:子女到城市上学,最后落户城市,导致父母为其的盖的房子得不到利用;或者,父母百年之后,父母原来居住的房屋因为子女作为独立的户口,拥有自己独立的宅基地,导致父母原来居住的房屋得不到利用,这些都导致了农村宅基地的闲置、浪费。

3、缺乏规划和管理,易引发社会矛盾。由于宅基地房建设无详细规划作依据,存在一定的随意性,布局不合理,无资质施工等问题,存在安全隐患。而且,宅基地房产普遍缺乏基础设施和公用配套设施。最重要的是,大量“集资房”基本未办理任何用地和报建手续,因此无法办理房产证。未经权属转移登记的房屋和土地交易不受法律保护,尤其是已有相当数量的城镇居民购买了“小产权房”。此类事件日积月累,必然会埋下很多产权纠纷和社会不稳定的隐患,久而久之,又成为新的悬而未决的历史遗留问题。

三、强化管理,规范操作,因地制宜地推进农村宅基地流转

我国目前农村宅基地流转的客观存在是现代物权制度和我国经济体制变革的必然要求,是农民对宅基地及其房屋财产价值的追求。同时,推进农村宅基地流转,也是实现农村和农民土地财产资本化、解决发展资金短缺、促进农村经济发展的重要途径,是贯彻落实党的十七届三中全会关于“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权”精神的重要措施。如何加强农村建设用地依法管理,推进农村宅基地有序流转,关键是处理好有利益关系的土地权利人之间关系,切实保障他们的合法权益,使之利益最大化,笔者认为应当着重做好以下几个方面:

1、建立农民宅基地使用权流转制度

建立农民宅基地使用权流转制度,允许农村宅基地在一定范围内自由流转。法律应明确农村宅基地的使用权是物权,并赋予农民宅基地以完整的物权,宅基地虽然属于农村集体所有,但其合法使用者应享有租赁权和收益权,可以入市流转、经营。进城农民的住宅可以出售给符合条件的农民,在第一次转让时应当受到政策限制,应征得本集体经济组织2/3以上农户书面同意,并规定转让后不得再申请使用宅基地。符合规划的也可以将宅基地征为国有,纳入统一的土地交易市场,和城市商品房、房改房一样,合法上市转让,可以出售给城镇居民,这样才能使进城农民的利益得以保全,又使宅基地依法有序地流转。同时,政府还应做出禁止性规定,防止政府自己和房地产开发商利用农村宅基地牟利,防止以建设新农村的名义,在农村宅基地上做文章。

2、立足存量挖潜,积极推进农村宅基地整合

土地整理是建立以工促农、以城带乡的长效机制的组成部分,是建设社会主义新农村的重要手段。积极开展农村宅基地整理,推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作。通过宅基地整理,改善农民居住水平和生活质量,加快新农村建设。积极推行农民集中居住,停止审批边远、穷、散地区的农民建房,对废弃、年代久远的宅基地进行退耕还田,加强宅基地整理后的指标折抵及指标空间置换,并允许宅基地整理折抵指标及置换指标的有偿流动,把用地指标用到交通便捷、基础设施完善的地方,促进新农村建设又快又好地发展。

3、加强宅基地确权登记发证工作,明晰宅基地产权

产权明晰是流转的前提。国土资源部关于进一步加强宅基地使用权登记发证工作地通知(国土资发【2008】146号)要求“力争在2009年前,基本完成全国宅基地使用权登记发证工作,做到权属纠纷基本解决,农民合法使用的宅基地全部发证到户”。因此各地方应立即开展宅基地的登记工作,依法确定宅基地的权属范围,明晰宅基地使用权的产权主体,保障交易的安全性,做好流转的管理。在具体的登记过程中,要加强登记的规范化建设,特别是在“一户多宅”和超标准面积的处理上,要依法进行,坚持“一户一宅,面积法定”的原则,针对不同的情况采取不同的措施。

4、建立合理的宅基地流转收益分配机制

宅基地流转必须处理好集体、个人和相关税费的分配关系,既要有利于农民个人通过流转获得收益,又要保证国家和集体土地收益不流失。国家可以从宅基地流转中收取相应的税费,村集体经济组织是土地的所有者,也可从土地出让金中获得补偿。农民宅基地实际占用面积超过规定标准的部分,在土地流转后应将超占部分按规定全部上交,以切实保护土地所有者和使用者的土地收益。国家也可从土地出让金中划出相应比例的土地出让金份额补偿给转让宅基地的农户作为进城创业资本。只有这样,利益三方都可以得到公正、平等的维护,保护了流转宅基地的农民合法权益,也为农民进城创业奠定了经济基础。

5、建立规范、有序的农村宅基地市场体系

为完善社会主义市场体系,协调大量潜在宅基地供需,必须建立城乡统一的建设用地流转市场,以公开、公平、公正地转让农村宅基地。一是建立农村集体建设用地流转交易信息网络,及时登记汇总发布信息,接受咨询,沟通市场需要双方的相互联系,为交易搭建平台。二是形成合理的价格体系,把农村土地分等定级,细化到集镇规划区内和区外,每个规划区再分到具体地块,力争达到一个村(居)委员会一个区片地价。每一宗农村集中居住区用地参照国有建设用地使用权公开出让模式进行竞位争价,把村(居)内一些地理位置优越的地块拿出来公开出让,这样既可使村集体经济组织土地权益最大化,又可减轻上级财政的负担。三是成立由国土资源、城乡建设、规划、金融、工商、社保等部门组成的监督机构,真正做到取之于民,用之于民。

6、允许宅基地流转形式多样化

笔者认为宅基地的流转可以是转让、出租、也可以是合作建房等方式。宅基地的使用权人可以将宅基地的使用权当作出资,与主体范围内的受让主体进行合作建房,然后通过合同的方式约定所建房屋的所有权与使用权,合作的主体不应该仅仅局限于集体经济组织内部。该制度在法律上的取人能够更好的保障更多的宅基地使用权人效益的最大化,也会因为合作建房而减轻农村劳动者的建房支出,更好的保障农村集体经济组织成员的利益,对宅基地本身有需求的宅基地使用权人也可以通过宅基地分享制度而实现宅基地使用权效益的最大化,因地制宜地自由选择符合本地实际的宅基地流转方式。

7、改革农民集中居住区审批方式

随着国家扩大内需政策影响,增加基础设施建设势在必行,这必导致有许多村组村民大规模土地拆迁,再加上高效农业整理土地,大面积农民集中居住区和安置点用地,将是亟待我们解决首要问题。笔者认为以前宅基地分户办理宅基地审批的操作模式是不可行的,今后农户集中建房将是主流。对大面积拆迁安置的,应由乡、镇人民政府申请规划调整,并报当地规划行政主管部门批准。土地行政主管部门对确定选址的集中居住区(安置点)办理集体土地划拨手续,发放《建设用地批准书》予以建设,建成后村民凭各户宅基地申请审批表或回迁户提供政府回迁协议书,办理分户的土地审批手续,领取分户的集体土地使用证。在规划区内范围内征收一宗土地用于拆迁户安置的,土地行政主管部门可直接为其办理土地划拨手续,按经济适用房操作模式为各户办理土地登记手续,土地性质定性为国有。

综上所述,笔者认为推进农村宅基地流转,应按照党的十七届三中全会确定的大政方针和基本原则,以科学发展观为指导,以规划管理为龙头,以明晰产权为基础,坚持“依法、自愿、有偿”原则,以农民为主体,以市场化为取向,完善农村宅基地制度;在严格宅基地管理的同时,允许农村宅基地依法、规范流转,通过流转激活城乡要素市场,提高土地集约利用效率,保障农民宅基地用益物权,促进农民增收和改善农村生产生活条件,促进城乡和谐发展。


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