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浅析涉子女抚养费执行难的成因及其解决对策

日期:2015-03-26 来源:北京律师事务所 作者:北京律师 阅读:82次 [字体: ] 背景色:        

浅析涉子女抚养费执行难的成因及其解决对策

作者:汪文俊 辛明友 李云楼

【摘要】近年来,随着全国离婚率呈逐年增长趋势,许多离异父母基于各种理由拖欠未成年子女抚养费的现象却十分严重,子女抚养费支付的现状并没有随着经济社会各方面的快速发展有所改变,相反地,问题愈演愈烈,着实令人堪忧。抚养费的拖欠往往使离异家庭未成年子女陷入困境,其生活、教育受到巨大的影响,以致严重影响了子女的身心健康和生活的适应能力,甚至因此而使他们走上了犯罪道路。所以,解决子女抚养费执行难的问题迫在眉睫。

离异家庭的孩子大多数情况下都属于未成年子女,不能自食其力。所以抚养费对于离异家庭的子女来说十分重要,是他们生活和受教育的保证。然而,子女抚养费的支付有其特殊性,因收入固定或不固定或支付能力的限制等各种因素,致使抚养费不能一次付清,多数情况下都是按月计算,每(半)年或每季度分期支付。

尽管这样,致使许多离异父母基于各种理由拖欠未成年子女抚养费的现象却十分严重,离异家庭未成年子女生活陷入困境和教育受到很大的影响,也给他们的心健康带来严重影响。加之法院强制执行抚养费难度大,执行到位率较低,已严重影响未成年子女的合法权益,也带来未成年人失学、犯罪等一系列社会问题,因而,解决子女抚养费执行难的任务迫在眉睫。为此,笔者结合我院近几年来涉子女抚养费纠纷的有关具体执行司法实践,浅析该类案件执行难的成因,并提出确实可行的解决对策。

一、涉子女抚养费执行难的成因

(一)被执行人法律意识极其淡薄

迟来的正义非正义。在一些西方国家,基本上不存在执行难的问题,那是基于公民有着良好的法制观念,“善法恶法都是法”“法律必须被遵守,否则形同虚设”。然而,在我国法院执行司法实践中,有些被执行人对法院的生效裁判抱有极强的侥幸心理,严重缺乏诚信意识,能拖则拖,能推则推,法院的不利判决一送达,就匆匆溜之大吉以规避执行;有些有履行能力的被执行人却采取躲避、耍赖、拖延等手段消极执行、抗拒执行;还有一些被执行人教唆、怂恿家人及邻居辱骂、围攻、殴打执行员,更有甚者会毁损、掀翻警车等。

(二)被执行人极其难找

随着经济的快速发展,城镇化进程的步伐不断加快,外出打工已成为时代的主流。尤其是那些因离婚而给身心健康造成巨大伤害的离异一族,想立即改换环境开启新的生活,便离家外出务工,从而音信皆无。执行立案后,向被执行人送达执行通知书都是一大难题,父母不配合拒绝代为签收,由于法律对同住成年家属的界定很难操作,致使留置送达不成。80%以上的被执行人一年可能就春节回来一次,且正逢法院放假期间,而难以执行。

(三)被执行人履行能力极其有限

受工作的不稳定性、工资普遍不高、物价飞涨等不利因素的影响,导致部分被执行人的经济条件一般,甚至有的还在为解决温饱问题而焦头烂额,“啃老族”也说明了部分被执行人自身经济条件差这个问题。正因为如此,《中华人民共和国民事诉讼法》规定的诸如查封、扣押、冻结、提取等执行手段都无法适用于此类案件的执行。

(四)双方当事人矛盾极其深

离婚案件无论是出于什么原因,但总离不开矛盾。因为矛盾而走向了离婚,又因为离婚产生了新的矛盾。矛盾不仅仅发生在双方当事人身上,也会发生在彼此的父母长辈身上,从而拧成了一个难以解开的疙瘩。这么多的矛盾摆在双方之间,你申请执行我,给我要东西,我岂能顺顺当当的就给你,将你视作仇人一般的原岳父岳母(公公婆婆)岂能还和颜悦色,积极配合。

(五)案件执行成本极其高

此类案件具有执行标的小、当事人申请执行频率高、双方矛盾尖锐、执行成本高等特点,导致一些执行人员为缓解矛盾,消极应对,错过最佳执行时机。执行工作不是靠坐在办公室就能够完成的,车动则需要燃油。由于汽油价格的不断上涨,办案经费的极其有限,再加上一个案子不是一两次便能顺利执结的,导致执行案件的成本非常高。部分被执行人工作地点不固定,申请人一听到消息未经落实就打电话,执行员便要去查找但大多收效甚微,却开支甚大,再加上案多人少的原因,会产生厌战情绪。

(六)被执行人恶意逃避支付抚养费义务

离婚后,有的被执行人迅速组建新的家庭,对子女感情淡化,通过频繁更换住址和工作,甚至转移财产等方式逃避支付抚养费,增加法院查找被执行人下落和财产的难度。

(七)生效裁判文书或离婚协议存在瑕疵影响执行

有的法律文书对抚养费给付情况表述混乱,不够严谨,如直接表述为“给付生活费”,给执行留下隐患;有的当事人为尽快达到离婚的目的,在离婚协议中对抚养费的规定不明确或者主动愿意承担大部分或全部的抚养费,超过其履行能力范围,导致执行人员无法操作。

(八)直接抚养子女一方存在过错导致被执行人拒付抚养费

有的直接抚养子女方无所事事,仅靠子女抚养费维持生计,有的以各种理由拒绝、阻挠、干涉另一方行使子女探视权,引发双方矛盾,导致被执行人以此为由抗拒法院执行。

二、解决涉子女抚养费执行难的对策

基于上述分析,笔者认为此类案件实际执行到位率低,严重影响离异家庭子女的身心健康和正常生活,也阻碍了法院的整个执行工作。因此,为解决此类案件执行难窘境,笔者相应提出如下确实可行的的具体对策。

(一)加大执行法律宣传力度,提高被执行人的法律意识

缺乏法律知识,有法不信法,有法不依法,是导致部分被执行人离异后涉子女抚养费执行难的重要原因。为此,国家应该通过电视、电影、报纸、网络等媒介对公民进行普法教育,以提高法律认识、增强法律意识;我们法院在具体执行司法实践过程中,更要把法律的宣传工作惯穿于执行案件的始终。

在此方面,我院每年都会不定期的在当地电视台、新闻报纸、杂志期刊等做一些有关执行方面的法律宣传调研和案例报道工作,有时也会上街发放法律宣传单等,对典型案例邀请媒体进行跟踪报道。同时,当地媒体也要积极配合法院、支持法院,经常播放一些类似的公益宣传公告,给那些拒不履行义务的被执行人施以压力,以促进执行。

(二)积极推行悬赏执行和联动执行机制

一方面,对于部分被执行人难找、财产难查的案件,法院执行部门应积极通过悬赏执行,鼓励知情人举报被执行人的住所、财产情况、财产隐藏、转移情况等依靠法院自身力量难以及时查明的线索,从而迫使那些“老赖”履行法律义务,以维护申请人的合法权益和法律的权威。

另一方面,对于部分被执行人难找、财产难查的案件,执行部门应积极通过联动执行机制,与公安、工商、税务、银行、房管、车管等相关职能部分建立联动执行,加大执行力度,改进执行工作方法,提高执行效率。

(三)实行子女抚养费垫付措施

对于因客观原因造成不支付子女抚养费和子女抚养费执行难现状,当前各个国家都有相应的制度规定。很多国家都是设立一个专门的机构来负责子女抚养费的问题。例如法国的“家庭给付机关”,美国的子女抚养代理机构(ChildSupportAgency)。这种机构将专门负责子女抚养问题以及相关的一些问题。

我国正在不断加强立法,不断建立健全社会保障体系,对于子女抚养费支付,法制建设也应该具有前瞻性,因此,笔者建议可以在经济发达地区,逐步建立起子女抚养代理机构,弥补司法程序无法解决的问题。随着我国改革地不断深化,经济社会各个方面的不断发展和进步,对目前我国的社会保障体系的进一步完善时机已成熟,我国已经具备设立子女抚养代理机构的条件。

(四)建立未成年人强制保险制度和设立抚养费担保制度

在离婚时,强制要求离婚双方为未成年子女缴纳一定数额的教育保险和医疗保险,以保证一方不履行抚养义务、不给付抚养费时,未成年子女受教育权和身体健康不受到损害,有效保障未成年人合法权益。

同时,设立抚养费的担保是一个值得我们探讨的保护未成年人权益的行之有效的司法措施。由于属于民法范畴,可以由当事人约定实施方式方法,约定不成的,由法院判决确定最有利于抚养费履行的担保形式。只有这样才有利于未成年子女合法权益的实现。笔者想提出在修改婚姻法和未成年人权益保护法时,增加规定抚养费的担保形式。义务人在不履行义务时,由法院直接按其判决书确定的担保形式强制执行,不再进入诉讼程序以寻求救济,而是直接进入执行渠道解决。

(五)加强思想教育,解决离异矛盾

把握个案特点,因案制宜灵活解决探视权与抚养费的双重纠纷:强化与未成年子女共同生活的一方的沟通与思想教育,使其认识到探视有助于未成年子女的健康成长,同时探索灵活的探视权行使方式,化解双方的矛盾。加强对给付抚养费一方与子女的沟通:对给付抚养费一方进行法律宣传和思想教育,使其认识到父母与子女的关系不因离婚、不在一起生活而消除;对父母离异的未成年人进行正确的引导。

(六)在人、财、物方面有绝对性的保障

尽管执行工作是维护当事人合法权益的最后一道法律防线,但重审判、轻执行现象在基层法院系统仍普遍存在。执行队伍在人员缺乏的同时,还伴随着结构老龄化、素质相对不高的问题;执行经费得不到根本性保障,很多基层法院仍存在着自收自支的问题;执行装备存在陈旧老化,更新速度慢等问题。要切实解决执行难问题,必须打造一支经验丰富、业务能力强、法律基础好、善于执法的正规化、专业化的执行队伍。基层法院整体经费虽得到了很大程度上的保障,但在执行工作方面却显得过于薄弱,必须切实改善执行办案经费不足问题。同时,要加强通讯、交通等方面的资金投入,改善执行工作的物质条件,为法院创造良好的执法环境。

(七)加大强制执行力度和教育感化

对故意拖欠、拒付未成年人抚养费影响其正常生活的,严格追究责任,情节严重的,依法追究刑事责任。针对部分当事人外出打工或躲避执行的特点,只要获知被执行人行踪,随时开展执行行动。对于有能力履行而拒不履行,经说服教育无效,甚至暴力抗拒执行的,坚决依法采取强制执行措施。法律制裁与教育感化并举,对拒不履行抚养费义务的被执行人,法院应主动调查取证,对于出具虚假证明或隐匿转移财产的行为,应强化处罚;积极对被执行人宣传国家法律政策,督促被执行人自动履行义务,暂时没有履行能力而确有诚意的被执行人可予以分期给付,实现和解执行。

(八)裁判文书应确保给付抚养费的可执行性

人民法院在审理离婚案件中,关于子女抚养费问题时,应全面考虑实际情况,不能仅仅从案结事了出发,而忽略了对未成年人的保护。生效的法律文书避免瑕疵影响执行,对子女抚养费的判项、调解条款需具备可操作性。

(九)加强执行员业务培训,提高执法办案水平

法院自身要定期不定期地举行思想政治方面、心理素质方面、业务知识方面等类型的专题讲座,切实提高执行员的思想认识、业务理论水平和实际办案能力,最大限度地减少来自法院内部原因导致的执行难。

坚持能动司法,积极延伸司法职能。对生活与学习确实困难的未成年人,在被执行人确无财产可供执行的情况下,法院可以采取司法救助方式或主动联系有关未成年人权利保护组织协助解决未成年人实际生活中的困难。

(十)其他行之有效的解决对策

1、确保抚养费“专款专用”。如果一方所支付的抚养费他方并没有全部用于抚养,不仅可能影响到未成年人的健康成长,而且还会成为支付义务方拒绝支付的导火索。因此,我们可以通过以下方式予以解决:

(1)立法赋予支付抚养费一方抚养费开支知情权,即支付抚养费的一方可以不定期要求抚养子女的一方提供开支情况,抚养子女的一方必须依法如实提供;超过月平均给付额的大项支出必须预先告知支付抚养费一方。

(2)对于年满10周岁的子女,将抚养费打入子女个人帐户,由子女自行支配。

(3)对抚养费一次性给付设定法定追索条件,在分阶段(可分为7周岁之前的婴幼儿时期、8至14周岁的儿童时期、14周岁至18周岁的青少年时期)确立抚育费每年需支付的金额和总额后,有证据证实抚养子女一方未将款项全部用于抚养子女或未成年子女意外死亡时,他方可向法院申请索回已支付的但未用于子女抚养部分的款项。

2、正确处理好抚养费支付与探视权之间关系。抚养子女一方干涉其另一方行使探望权,应当首先以思想教育为主,做好疏通调解工作。对那些经常阻挠,刁难甚至隐匿子女、拒绝探望的人可采用现有法律规定的拘留、罚款等措施外,还可作为变更抚养权请求的理由。父母除享有对子女的探望权外,还应该规定享有对子女的生活学习,身心、财产等状况的知情权。对有关子女切身利益的重大事项进行共同决定的权利。

3、采用多种抚养费的支付方式,进行灵活应用。根据当事人的经济状况和双方意愿,实行“定期给付”和“一次性给付”并行制。从节约成本的角度来考虑,优先采用直接支付的方式。对于流动性大的人员,可由法院来设立一个专门的帐户,由法院来作为中间人,进行抚养费给付的结算,以此来保障子女的权利。

4、建立和健全社会保障体制。应加大对农村离婚居民子女抚养扶助金的投入,逐步建立完善农村儿童相关保障制度,解除农村儿童一旦家庭发生变化抚养费则无着落的后顾之忧,切实保护未成年人的合法权益。

5、完善抚养费统一扣划网络。在全国建立统一的立案登记、裁决登记、缴扣和支付的网络制度。通过全国法院联动,对不给付抚养费的当事人,可跨越省、市,把扣划抚养费的命令直接下达给被执行人工作单位。

6、依法保护未成年人合法权益。严格执行《未成年人保护法》,把保护未成年人合法权益纳入法治轨道,真正形成全社会关心、全社会共同承担责任的良好氛围。

结语

子女抚养费的执行难问题要从根本上解决,就要不断加强立法,不断建立健全社会保障体系。随着我国经济建设地不断深化和发展,对目前我国的社会保障体系的完善进入成熟时期,应加大对离婚居民子女抚养扶助金的投入,逐步建立完善未成年人相关保障制度,解除他们一旦家庭发生变化抚养费则无着落的后顾之忧,切实保护未成年人的合法权益。


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