诉请返还计生押金不属于民诉受案范围吗

诉请返还计生押金不属于民诉受案范围吗？

作者：新野县人民法院 魏少永

原告吕某，女，河南省新野县沙堰镇某村农民。根据该镇计生办的规定，外出务工的育龄妇女必须与计生办签订“流动人口计划生育外出合同”，并交纳一定数额的押金，由计生办为其办理“流动证”，务工妇女返乡时不违反计划生育有关规定的，该押金即退还；若违反有关规定，则予没收。李某系该村计生专干，负责该村的计划生育工作，并受计生办的委托，协助办理外出务工妇女的流动证。2002年7月，吕某欲外出务工，让其父给付李某现金1600元，办理外出流动证，李某于同月31日将已办理的流动证及计生押金收据交付吕某之父。2004年初吕某外出务工回来，因未违反计生规定，要求退还押金1600元，但因不慎将押金收据丢失，即到镇计生办说明情况。该镇计生办经查未收到该笔押金，拒绝返还。吕某遂以返还财产为由将李某诉之法院，要求被告李某返还该笔押金。

该案在审理中出现三种不同的意见：

第一种意见认为，李某收到该笔押金，但计生办无原始存根，应推定为其未将该押金交付计生办。李某将该笔押金据为己有，属不当得利，应负返还责任。

第二种意见认为，李某作为村计生专干，受计生办的委托办理本村的外出务工育龄妇女的流动证，确已收到该押金，吕某也确已领到流动证，该委托事务已办理完毕，其法律后果应由委托人计生办承担。至于计生办存根不显示吕某所交押金，属其组织内部的管理问题，不能对抗原告吕某的返还请求。因计生办不能独立承担民事责任，故应追加该镇人民政府为被告，并判令其承担返还押金的责任。

第三种意见认为，原告吕某与镇计生办、李某属不平等主体，计生押金的性质不属民事担保，而是人民政府对外出务工妇女进行计生管理的一种方法或措施，原告吕某与镇计生办、李某系被管理者与管理者的关系。对吕某要求返还押金的诉请，不属民事诉讼的受案范围，故应动员原告吕某撤诉或裁定驳回起诉。

法院肯定和采纳了第三种意见，笔者认为是正确的。

一、吕某与计生办、李某的关系是不平等主体之间的关系。

计划生育是我国的基本国策，也是人民政府行政管理工作的重要组成部分。《人口与计划生育法》第五条第二款规定：“地方各级人民政府领导本行政区域内的人口与计划生育工作。”第十条第三款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府和城市街道办事处负责本管理区域内的人口与计划生育工作，贯彻落实人口与计划生育实施方案。”计生办是乡级人民政府的重要组成部分，负责本辖区内的计划生育工作。《村民委员会组织法》第四条第二款规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”计生专干属村民委员会的组成人员，其主要职责是协助乡级人民政府管理本村的计划生育工作，并受乡级计生办的委托办理相关事宜，二者系协助与被协助、指导与被指导的关系。在计划生育管理法律关系中，计生办系行政管理人，育龄妇女系行政管理相对人，计生专干系行政管理协助人。计生办与原告系行政上的管理与被管理的关系。

二、原告吕某与计生办形成了事实上的行政合同关系。

行政合同是指为了实现一定的行政目的，而由行政管理机关与相对人之间达成的明确权利义务关系的协议。本案吕某与计生办虽未签订书面行政合同，但吕某已将押金交付李某，李某也将外出流动证及收款收据交付了吕某，双方均以自己的行为履行了行政合同的主要义务，已形成了事实上的行政合同关系。吕某与计生办系行政合同的双方当事人。计生办所承担的义务一是按规定给吕某办理外出流动证；二是在合同解除时，若吕某未违反计生规定，应返还吕某押金。吕某所承担的义务一是交纳押金；二是遵守有关计生的规定。该合同系附终止期限的行政合同，该合同适用期限仅限于外出务工育龄妇女外出务工期间，若外出人员返回原籍，该合同即自行终止。

三、计生押金具有担保行政合同履行的性质。

计生押金是计划生育主管部门为了实现对计划生育工作的行政管理而责令管理相对人交纳一定数额的现金作为担保，当管理相对人违反计生规定时对该押金即予没收，不违反时应予退还的一种行政担保。它是计生主管部门行使管理权的一种方法和措施。它与民事担保虽均需双方合意、具有依附性等相同点，但二者又有明显的不同：其一，目的不同。行政担保的目的是为了实现一定的管理目的，而民事担保是为了保障主债权的实现。其二，依附性不同。行政担保依附于主行政合同，而民事担保则依附于主债权合同。其三，主体关系不同。前者系不平等主体间的关系，虽然合同内容需双方协商一致，但具有一定的非自主性和格式性；而后者则属平等主体之间的关系，应体现充分的意思自治。其四，适用法律不同。前者适用行政法律、法规，后者则适用民事法律、法规。其五，法律后果不同。前者，行政相对人在违反约定时按照约定的处罚措施予以处理，而后者则按《担保法》的规定予以处理。

四、行政合同纠纷应属行政诉讼受案范围。

我国《行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》均没有规定行政合同属行政诉讼的受案范围，但《解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”原告与计生办形成了事实上的行政合同关系，行政合同属行政机关行使行政管理权的一种方法和措施，属行政行为的范畴，因合同而引发的纠纷，实质上是行政相对人对行政行为的不服而引发的，应属行政诉讼的受案范围。2004年1月14日，最高人民法院发布了《关于规范行政案件案由的通知》，该《通知》把行政合同作为行政行为的种类予以规定并把它作为行政案件的规范案由，表明最高人民法院已将该类纠纷纳入行政诉讼的受案范围。

综上，本案中原告吕某通过计生专干李某向镇计生办交纳了计划生育押金，计生办、李某也将外出流动证和收款收据交给了原告，双方形成了事实上的行政合同。由此引发的纠纷，应属行政诉讼受案范围。所以，对原告吕某要求李某返还押金的民事诉讼，应动员其撤回起诉或裁定驳回。